论保险合同行政监督

王喜军1黄雯2刘钢1

                    （1．中国保险监督管理委员会湖南监管局，湖南 长沙 410015；2．中国太平洋保险（集团）股份有限公司人力资源部，上海 200120）
　　
　　［摘要］保险监管机构在自己的职责范围内，对利用保险合同危害国家利益和社会公共利益的违法行为进行监督，这是法律赋予保险监管机构的权利，也是保险监管机构义不容辞的责任。保险合同行政监督具有行政强制性，是一种羁束行为，内容是特定的，是一种事前、事中、事后全方位的监督。对保险合同实施行政监督顺应了国际上限制合同自由的趋势，符合我国保险业发展的现状，是由保险合同的独特特征决定的。保险监管机构要对保险合同进行全方位的有效监管，必须强化保险合同行政监督的手段，建立保险合同行政监管的责任追究制度，建立对保险公司承保时的欺诈误导行为、低于成本价倾销行为的行政调查制度。
　　［关键词］保险合同行政监督；合同自由原则；行政监督手段；责任追究制度；行政调查制度
　　［中图分类号］ F840.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2006）07-0046-03
　　Abstract： It is a legally authorized right and a dutybound responsibility of the insurance regulator to oversee such violations as using insurance contracts to damage public interests or even national interests. Administrative supervision on insurance contract is of a mandatory nature. It is an allround restrictive action imposed on relevant parties beforehand, afterwards or in between. Implementing administrative supervision on insurance contracts coincides with the international trend of limiting contract freedom, and is in line with the current situation of the insurance industry in China. It is also necessitated by the unique nature of insurance contracts. In order to conduct effective supervision on insurance contracts, the insurance regulator must strengthen its administrative means, establish a responsibility system of insurance contract supervision and set up an administrative investigation system for fraudulent sales and misrepresentation and competition by underpricing.
　　Key words：administrative supervision of insurance contract; the principle of contract freedom; administrative supervision means; responsibility system; administrative investigation system
　　
　　《合同法》第127条规定，各有关行政主管部门在各自的职责范围内，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为进行监督。依此规定，保险监管机构在自己的职责范围内，对利用保险合同危害国家利益和社会公共利益的违法行为进行监督，这是法律赋予保险监管机构的权利，也是保险监管机构义不容辞的责任。但《保险法》作为调整保险关系的专门法，却没有对保险合同的行政监督作出详细的规定。在“合同自由”的原则下，保险监管机构究竟要不要对保险合同行使行政监督权，如何行使这一权利，值得探讨。
　　保险合同行政监督，是指依法有权的行政机关采取一定手段对保险合同的双方主体资格、保险合同的订立、保险合同的履行等进行监察，促使其依法、诚信订约并如约履行；同时，通过规范保险合同主体的行为、打击合同欺诈、查处合同违法等手段，对滥用合同自由者予以约束，以保护国家利益、社会公共利益，保障保险市场健康发展的一种行政管理活动。一、保险合同行政监督的必要性
　　（一）对保险合同实施行政监督顺应了国际上限制合同自由的趋势
　　合同自由原则是“私法自治”或者“意思自治”原则在合同法领域中的具体体现。“私法自治”及“契约自由”的观念在19世纪的西方曾极为盛行，“契约当事人被认为是自己利益的最好的裁判者，如果他们自由自愿地缔结契约，那么法律的唯一作用就是使之发生效力”。契约自由原则意味着“个人意思之行动，应绝对自由。缔结契约时，就其内容、方式以及相对人之选择，皆应属当事人之自由，国家不能加以干涉”。依据这一观念，当事人只有在双方完全平等的情况下，在自己独立、自主意志的支持下，自主、自由地作出的选择，才能受到约束，国家不能主动干预个人之间基于意思合一而形成的合同关系。也就是说，国家只能扮演“守夜人”的角色。这一原则在西方流行了几百年，一直奉为经典原则。然而，契约自由原则是建立在合同主体地位平等和互相变换位置的基础上的，其根本的信念是：人们在依照自己的意愿自由地追求个人利益的同时，实际上也在不自觉地为社会服务。20世纪以来，随着大规模的现代化企业或公司的出现，当事人之间的经济地位不再平等，实力雄厚的大公司、大企业往往凭借自己的经济优势，在契约自由的口号下，损害弱者的利益；尤其是标准合同的出现，其使用结果往往是剥夺了对方当事人的合同自由，因为这种事先规定好了内容的合同，对方当事人要么接受，要么全部不接受，而实际上，由于垄断的存在，对方当事人有时为了生存，是无法享受这种“不接受”的。形式上的合同自由带来了实际上的不公平，对合同自由的滥用，最终损害了社会公共利益，于是，资本主义国家不得不放弃“不干预”的政策，对合同自由予以限制，并采取立法、行政、司法等多种手段。
　　社会学法学家庞德认为，法律秩序所保护的利益应分为个人利益、公共利益和社会利益，在20世纪，应该用更加广泛地承认人的需要、要求和社会利益这方面的发展来改写法律的历史。他将法律与社会关系联系到一起，认为法律保护利益是契约法中“交易安全”的出发点。可见，社会学法学家们是把社会公共利益放在法律思考的第一位的。德国法学家施塔姆勒则认为，如果法律规则有助于使个人目的与社会目的相和谐，那么这一法律规则的内容就是正义的；社会的理想是实现一个由具有自由意志的人构成的社会，所谓自由，并不是指那种受个人主观且自私的欲望所指导的意志行为，自由行为是这样一种行为，即从公共利益的角度出发，它可以被客观地、理性地证明是正确的。从经济学理论上讲，“经济人有限理性”是政府干预市场，约束合同自由的理论基石之一。“在市场交易极其复杂、参与者众多、信息不完全和欺诈、违约等行为不可避免的情况下，所谓‘经济人’追求的往往不是最优的福利和报偿，而仅仅是其满意水平上福利或报酬，在这种有限理性支配下的个别经济活动，不可能使社会效率达到最优，对后发展国家而言更是如此，所以这种个人或个别组织理性的有限性，必须以政府的理性予以弥补或修正”。这就为政府对合同进行宏观监督提供了广阔的天地。
　　在20世纪的西方，对社会利益和公共利益保护被提到了最重要的地位，一旦合同自由损害到社会利益和公共利益，国家便进行干预，这已成为共识。保险合同基本上是标准合同，随着社会经济的快速发展，保险合同逐步深入到社会生活的方方面面，与人民的生活越来越密切，关系到千千万万保单持有人的利益，关系到社会的稳定，因此，对保险合同实施行政监督，是保护社会利益和公共利益的重要手段。
　　（二）对保险合同实施行政监督符合我国保险业发展的现状
　　首先，保险市场发展的垄断特征并未改变。 2004年全国保费收入4 318.13亿元，32家中外资产险公司的保费总收入1 124.55亿元，33家中外资寿险公司保费总收入3 193.59亿元。从财产保险市场来看，中国人民财产保险股份有限公司、中国太平洋财产保险股份有限公司、中国平安财产保险股份有限公司3家公司的保费收入为898.16亿元，占财产保险市场份额的79.87%；其他29家财产保险公司保费收入为226.39亿元，占财产保险市场份额的20.13%。从人寿保险市场来看，中国人寿保险股份有限公司、太平洋人寿保险股份有限公司、平安保险股份有限公司、新华人寿保险股份有限公司、泰康人寿保险股份有限公司5家公司的保费收入为3 019.81亿元，占人寿保险市场份额的94.56%；其他28家寿险公司保费收入为173.78亿元，占5.44%。为防止大保险企业利用垄断地位损害消费者利益，保险监管机构有必要对保险合同的订立、履行实施监督。
　　其次，保险市场诚信建设任重道远。保险合同是最大诚信合同，然而，目前保险市场的诚信状况不容乐观。2004年保监会系统收到的5 247件书面信访件中，合同纠纷类投诉2 403件，占45.8%。78%以上是投诉保险公司在承保、理赔等服务方面存在的问题。合同纠纷投诉所反映的问题主要集中在赔付和退保两个方面。在赔付方面，多为合同双方在是否履行如实告知义务方面存在争议，理赔难现象仍较突出。在退保纠纷方面，反映尤为强烈，且大部分与承保时保险公司销售人员的误导问题直接相关。
　　（三）对保险合同实施行政监督是由保险合同的独特特征决定的
　　第一，保险合同是定式合同，核心内容是保险公司根据自己积累的信息、数据，利用其专业优势，事先制定好的保险条款，更多的是考虑了其自身利益。消费者只能在“要”与“不要”之间进行选择，对保险责任、除外责任、缴费方式和期限等核心内容等没有商讨修改的权利。
　　第二，保险合同的专业性非常强，保险条款一般都由各种专业术语堆积而成，晦涩难懂，如果不是对保险知识了解够多，即使具有大学文化水平，也不一定能准确了解其全部内涵。目前，正在推动保单通俗化，但由于其特殊性，保险条款不可能达到人人都能一看就明了的程度。如医疗保险中的医学专有名词，保险精算中专有名词，保险专业名词等，对这些名词的解释不能不顾一切地通俗化，否则就有可能偏离本意，引发更多的纠纷。
　　第三，对保险条款中的通用名词、新名词解释制度不完善。生产力的迅猛发展，使人们的生产和生活方式日新月异，新的保险理念、概念和可保风险不断出现。同时，国内保险业务在迅猛发展，国外保险机构也纷纷进入，他们带来了管理经验，也带来了新思维、新产品，各种新名词层出不穷。如何根据国内经济社会发展的实际，准确定义这些新名词，以保护广大消费者的利益，给保险监管机构的职责赋予了新的内容，提出了新的要求。二、保险合同行政监督的范围及实施
　　按照《合同法》的规定，保险监管机构作为保险行业的主管机构，主要是对利用合同损害国家利益和社会公共利益的行为进行监管。所谓国家利益是指国家基于维护国家政治制度、经济制度、管理制度等基本制度而提出的主张、要求和愿望。在我国，国有经济控制着国家的经济命脉，国有经济经营的好坏直接关系到我国政权的稳固，关系到国家的安全，因此，凡是有害于国有经济肌体的合同行为，如低价出卖国有资产的行为，均是对国家利益的破坏。
　　社会不同于国家，有人认为：社会是一个由道德价值观上的共识来规范的一种特殊的有机体，是由在功能上满足整体需要而维持社会稳定的各个部分所构成的一个复杂的系统；也有人认为社会是一个持续展开着权力之争的竞技场，社会、社会设置和社会秩序主要通过强力来维持。不过两种观点均承认社会是由有着共同的认同和团结感、一定共同目标和期望的人组成的群体，其功能主要在于满足其成员的需要，促使他们继续共享一定的社会价值观念，以维持社会秩序的稳定。因此，一切旨在维护社会稳定、促进社会发展、伸张社会正义、为个人及社会组织营造良好的社会发展环境的主张、要求的愿望均是社会公共利益。
　　所以，保险行政监管机构应对通过保险合同化公为私，侵吞国有资产的行为，对国家控股公司低于成本价承保，以致影响国有资产保值增值的行为，对民营资本控股公司低于成本价承保，以致冲击保险市场，影响保险业健康发展的行为，对以欺诈、误导的方式诱使投保人签订合同的行为，对借助垄断地位或以联盟形式联合限价的方式迫使投保人签订合同的行为，对以高额返还为条件签订合同的行为等进行全方位的有效监管。
　　但在目前，保险监管机构仅对保险公司开发设计的保险产品进行审批或备案、对保险公司违反法律法规的合同行为进行查处，实际上没有完全体现对保险合同进行行政监管的职责。首先，保险产品并不等于保险合同。保险合同的核心内容是保险产品，除此之外，还包括保险合同双方当事人的资格，保险标的，保险合同的变更、履行和解除等方面。第二，仅仅管理保险产品，并不能从根本上阻止损害国家利益和社会公共利益的合同行为的发生。从目前市场的情况看，损害国家利益和社会公共利益的行为大多发生在承保、保全、理赔等环节。如承保环节的欺诈、误导客户，变相的强制投保，联合限价，低于成本价倾销；保全环节的任意出具批单退费进行高额返还，改变保险条款和费率，扩大或缩小保险责任，采用现金方式退保或将退保金转至不同资金来源的账户以达到化公为私的目的；理赔环节的假赔案，拖赔、惜赔等等。第三，对违法违规行为的查处因无相应的罚则而实际上流于形式。对保险公司违反合同的履行义务从而损害国家利益和社会公共利益的行为，由于保险监管机构缺乏强有力的行政监管手段，导致一些违规问题屡禁不止。三、保险合同行政监督的改善
　　（一）强化保险合同行政监督的手段
　　为使保险监管机构能切实履行保险合同的行政监管职能，应强化其行政监管手段。首先，在保留现有对保险产品的审批和备案制度的基础上，增加对特定范围内保险合同的备案和登记制度：一是以大型企业、事业、国家机关单位为投保人的团体保险合同的订立和履行；二是政府或企业、学校等采用招投标方式订立的保险合同；三是保险公司与其关联单位签订的保险合同。第二，建立鉴证制度。保险合同的专业性很强，加上信息披露制度不健全，保险合同双方当事人信息严重不对称，容易出现保险公司利用自己的优势地位损害被保险人利益的情况，建立行政机关的鉴证制度有利于保护弱小者的利益。第三，落实行政处罚措施。保险合同的行政监管是以行政强制力作为后盾的，对利用保险合同损害国家利益和社会利益的行为进行打击，若没有行政处罚作为后盾，将是一句空话。如保险公司展业中低于成本倾销的行为已成为扰乱保险市场之源，但没有相应的罚则予以惩治，这种违规行为已有愈演愈烈之势。为了落实行政处罚措施，一是要将行政许可与行政处罚联系起来，在某些行政许可项目的许可条件中增加在一定年限内未受到监管机构限制设立分支机构或开展新业务，取消省级以上高级管理人员任职资格等严厉行政处罚的规定；二是适时制定保险业行政处罚的行政法规。根据《行政处罚法》的规定，中国保监会作为国务院直属的部委，只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体行政处罚规定。三是修改《保险法》，赋予监管机构更多的自由裁量权。我国保险业底子薄，但在改革开放政策指引下，发展迅猛，新的情况层出不穷，赋予监管机构更多的自由裁量权既能保持法律的相对稳定，又能最大限度防止监管真空。
　　（二）建立保险合同行政监管的责任追究制度
　　经过保险监管机构审批或备案的保险条款，由于条款本身设计的缺陷，导致发生损害国家利益和社会公共利益的合同行为，监管机构要承担相应的责任。同样，经过保险监管机构审批、备案过的保险条款，在销售以后发现损害了被保险人的利益，应追究监管机构的责任：一是追究机关工作人员的岗位责任，二是追究行政监管机构的赔偿责任。
　　（三）建立对保险公司承保时的欺诈误导行为、低于成本价倾销行为的行政调查制度
　　目前对于欺诈误导行为没有认定的标准，没有相应的处理措施，监管机构除了发文呼吁、强调外，别无他法。另外，保险公司低于成本价倾销的行为扰乱了保险市场，而监管机构对这一行为的监管却力不从心，在管与不管之间摇摆不定，而这两个行为无疑都是监管的重点，同时也是难点，表现在：认定行为的违法性难，缺乏处罚依据，难以彻底根治。因此，要建立一种长效的调查机制，从法律依据、调查权限、调查程序、认定标准、处罚措施和行政机关自由裁量权等几个方面加以规定，同时要建立配套的管理措施，如强化信息披露制度，公布保险产品的附加费率，对车险、工程险、行业性责任险等大宗产品制定风险费率等。
　　［编辑:傅晓棣］保险研究2006年第7期公司经营
　　［作者简介］王喜军，法学硕士，现供职于中国保监会湖南监管局；黄雯，经济学学士，现供职于中国太平洋保险（集团）股份有限公司人力资源部；刘钢，高级经济师，现任中国保监会湖南监管局副局长。