保险监管实践中的市场意识问题

——兼论代理手续费监管

孟龙

                                  （武汉大学，湖北 武汉 430027）
　　
　　［摘要］在市场经济体制下，保险经营者必须具有市场意识，但监管者应当拥有市场意识的必要性和迫切性往往容易被忽略。监管者要掌握市场经济环境下的监管原理和监管规律，自觉地放弃计划经济的观念和习惯做法。以市场意识主导监管实践，要求监管机构和监管人员尊重企业自主权，妥善处理好市场经济体制下放松管制与加强监管的关系，在“放松管制”的同时“加强监管”正是监管者理智和成熟的表现。
　　［关键词］政府职能；市场经济；加强监管；放松管制；保险代理
　　［中图分类号］ F840.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2005）11-0046-03
　　Abstract： In a market economy,it is easy to understand that insurers should follow the rules of the market.However,it is often ignored that regulators should do exactly the same.As a matter of fact,regulators should have a good command of the regulatory theories and rules under the market economy,and proactively give up their old regulatory habits under the planned economy.Regulators should fully respect the insurers’rights to decide how to run their companies,and properly handle the issue of relaxing control and enhancing regulation under the market economy.Effective regulation while relaxing strict market control is a sign of maturity of the regulators.
　　Key words：governmental function;market economy;enhancing regulation;relaxing control;insurance agency
　　
　　《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出要继续改善宏观调控，加快转变政府职能。这对于长期受计划经济体制影响而形成的旧观念、老习惯来说，无疑是一个很大的挑战。但这是实现保险监管国际化的必然要求，是历史潮流，大势所趋。我们的监管机构和监管人员必须积极主动地调整自己的心态和习惯，树立市场化的保险监管理念，以市场意识主导自己的监管实践。
　　一、市场化监管理念的基本要求
　　(一)市场化的监管理念要求尊重企业自主权
　　监管机构和监管人员应尊重保险企业作为市场主体的主角和主人翁地位；维护保险企业作为市场主体依法享有的各项权利。同时要求保险企业必须真正具有完全的行为能力和责任能力。只有这样，才能充分发挥保险企业作为市场主体的主动性、积极性和创造性，才能形成充满生机和活力的保险市场，才能造就出具有责任心和使命感的现代保险企业家，才能锻炼出资本充足、内控严谨、运营高效、服务和效益良好的现代保险企业。
　　(二)市场化的监管理念要求政府对保险业的管理有明确定位
　　在市场经济体制下，监管机构和监管人员不应干预企业正当和正常的商业决策和业务经营，不应代替企业的决策和经营。中国的保险监督管理机构同时肩负着行业行政管理的职责，如何定位十分重要，根据转变政府职能的要求，中国保监会履行行业行政管理职能的重点是制订保险发展中长期规划，研究保险发展的重大战略、基本任务和产业政策，通过规划、指导和信息服务引导保险业发展的方向。要切实将法律法规以及保险监管规章赋予的行政审批权作为一种必须认真履行的服务职能，而不是一种具有随意性的权力。要提高行政审批服务效率和透明度的有效机制。要采取多种方式向保险企业、被保险人和社会公众，提供广泛、便捷的服务。应当把监管机构办成整个保险业的政策指导中心、宏观协调中心和信息服务中心。
　　(三)市场化的监管理念要求监管者妥善处理好市场经济体制下放松管制与加强监管的关系
　　所谓给保险业创造良好的发展环境，其中包含有宽松的意思，因为一个压抑的环境不可能是良好的。宽松就意味应当放松管制，对保险业管制的放松，是经济国际化、全球化的必然要求，是保险业市场化的必然要求，也是社会主义市场经济体制下中国保险业发展的必然要求。世界主要保险市场很早就开始了放松管制的进程，并且从中受益。保险业的“放松管制”有两个明显特征，一是放松对保险产品及其价格的干预；二是放松对市场准入的限制。这两个特征在十六大后中国保监会决策中可以明显看到：车险改革结束了计划经济色彩浓厚的行政定价的历史；保险公司分支机构、中介机构和保险公司审批的解冻，则意味着抑制竞争、保护垄断的做法将成为过去。
　　我们也必须看到，不论从国内还是国际情况看，对保险业的监管一直是被强调的。其实这并不矛盾，市场经济下的监管规律本来就是要有张有弛，有松有紧，该放松的放松，该加强的加强。推行市场化，鼓励竞争，客观上要求放松管制，但监管者必须清醒地判断竞争可能带来的好处和问题，必须有能力控制竞争形成的局面，必须有能力把握保险市场发展的方向。放松对保险产品、价格和市场准入的管制，可以取得鼓励竞争、促进竞争的效果。竞争能够带来效率和创新，能够促进产品与服务质量的提高，能够使社会和消费者从保险中得到实惠。这是我们希望、也能够通过竞争法则得到的好处，所以应当也必须放松管制。
　　但另一方面，竞争的加剧也必然会给我们的保险监管机构带来压力。一是交易行为监管的压力；二是偿付能力监管的压力；三是反竞争行为监管的压力。因为随着竞争的加剧，一些保险人可能会不择手段，采取欺骗、误导等手段侵害消费者利益，因此必须加强对保险人交易行为的监管。随着竞争的加剧，一些保险人可能会失去垄断地位和超额利润，出现盈利下降甚至亏损，偿付能力不足甚至破产的可能性也相应增大，因此必须加强对保险人偿付能力的监管。随着竞争的加剧，一些保险人可能会利用自己的竞争优势，左右市场，如寡头垄断、价格共谋等，因此必须加强对保险人反竞争行为的监管。之所以需要监管，就是因为市场本身有失灵的时候。在“放松管制”的同时“加强监管”正是监管者理智和成熟的表现。
　　二、从代理手续费监管的实证分析，看监管实践中市场意识的重要性
　　在社会主义市场经济体制下，不仅要求保险经营者要有高度的市场意识，也要求保险监管者同样具有高度的市场意识。特别是保险监管者要学习掌握市场经济环境下的监管原理和监管规律，要充分尊重保险经营者作为市场主体所依法拥有自主权利以及行为能力和责任能力，要自觉地放弃计划经济的观念和习惯做法。因为鼓励竞争的体制决定保险经营者必须具有市场意识，但在监管实践中监管者应当拥有市场意识的必要性和迫切性往往容易被监管者自己所忽略。通过对多年来，特别是前几年基层代理手续费监管的分析，将有助于我们更具体地、更生动地认识在监管实践中培养市场意识的重要性和艰巨性。
　　(一)监管者应当尊重规律、尊重市场
　　保险代理手续费的高低变动本来就是市场经济体制的必然结果，是由市场规律所决定的。但是在监管实践中却一直是许多地方保险监管机构的工作重点，他们为此耗费了大量的资源、时间和精力。如果我们认真分析就会发现，其实以保险代理手续费超过所谓的“支付标准”为由对保险公司和中介机构进行查处，是不符合市场规则和依法监管要求的。因为我国各个领域、行业都在放弃行政定价的管理方式。保监会也确立了面向市场、以市场为导向的发展和监管理念，车险费率市场化也已经推行，航意险也改革了。这些都是保监会坚决贯彻十六大精神和三个代表思想的重要举措，在业内业外受到广泛好评。可是有些人却要将一个原本就已经市场化的东西，硬性向计划体制回归。《保险公司财务制度》明确规定：“公司可以根据实际业务经营情况确定某一险种、某一条款或不同形式代理人的代理手续费支付标准，但代理手续费支付总额最高不能突破实收保费的8％。”很显然，根据上述规定，保险公司在代理手续费支付总额控制在实收保费8％的前提下，可以自行确定不同险种、不同代理人的代理手续费支付标准，这属于公司正常的商业行为。所以一些基层监管机构仅仅依据单笔保险业务的代理手续费超过保费的8％，就对保险公司和保险中介机构实施处罚的简单做法，不符合依法行政的原则。首先，财政部门制定代理手续费标准的目的是防止保险公司随意扩大成本，逃避税收；其次，8％是总额控制，对不同险种、不同代理人的具体代理手续费标准没有限制；第三，即使总额突破8％，这种行为本身也构不成违法违规，只是超过8％的部分不得记入成本，必须依法纳税而已。因此，仅根据某一笔业务代理手续费支出超过8％，就定性为违规，没有法律依据，不符合最起码的依法监管原则。
　　当然，监管机构应当具有干预保险市场的权力，特别是在保险市场出现严重问题的时候，我们有责任进行必要的干预。但是这种干预必须符合市场经济规律，必须依据通过正规的程序做出的决定，可以是国家法律法规，也可以是保监会的规章或规范性文件。没有这些依据，监管人员就不应当在监管实践中凭自己的意志行事。
　　(二)监管者应当透过市场现象，看到问题的本质
　　保险代理手续费标准是保险公司支付给代理人的中介服务价格，从保险公司方面讲是他的成本支出，从中介公司方面讲，是它的收入来源。正常情况下，保险公司希望越少越好，代理人希望越高越好，要通过市场调节达到平衡，形成价格。现在的问题是代理人和保险公司都要求提高手续费标准，按市场规则，代理人要求提高可以理解，但保险公司呼吁太低就不正常了。保险公司应该呼吁降低才正常。一切不正常的现象，都有它不正常的原因。在公司治理和内部控制薄弱的情况下，一些保险公司分支机构呼声的背后，恐怕是想借此扩大成本，多提费用，费用多了就可以多花钱，多分钱。从掌握的情况看，有的保险公司以代理人名义提取支付了为数不少的代理手续费，但实际上根本没有到代理人手里。这些钱去哪里了呢？对此，监管者应该有清醒的判断，要耳听八方，又要明察秋毫；要接纳百言，又不可人云亦云。
　　(三)监管者应当预见违背市场规律所带来的严重后果
　　有人还习惯于用计划经济体制下政府管理经济的简单方法(比如制定计划，然后检查计划执行情况)对市场经济体制下的中国保险业实施监管，要管保险公司的代理手续费标准，又找不到法律依据，于是就想到要象过去一切都必须由政府制定“计划”那样，由监管者自己制定手续费的上下限，以便监管与查处。比如某基层监管机构就曾向中国保监会提出了制定手续费标准的三种具体方案，一是制定上限，二是分险种制定具体的手续费标准，三是对专业代理和兼业代理制定不同的手续费标准。显然是要把财务制度上明确给保险公司的权利和责任全部收归监管机构，由监管机构代替保险公司做业务经营成本核算的具体工作。这种想法将可能导致以下后果：
　　1.导致政出多门。财政部对此已经有明确的规定，财务制度是财政部制定的，主要的执法主体也是财政机关。假设监管机构提出高限为15％，市场竞争的结果极有可能是保险市场都按15％支付，这样总额必定会大大突破《保险企业财务制度》关于总额8％的规定，会造成保险监管机构出台的政策导致保险公司扩大成本，逃避税收的结果，对此，保险公司自己不会承担任何责任。如果上限是在定8％以下，是没有问题的，但这又违背了呼吁者的本意。
　　2．导致监管被动。各保险公司管理能力不同，代理人情况差别很大，代理险种千差万别，服务质量与投入成本不一样，各地区市场环境和竞争程度也有差异。而且制定手续费的具体标准需要大量的调查和数据的整理，才能比较科学。事实上无论监管机构制定什么样的上下限，公司都有理由挑毛病，指出其不科学，监管机构又犯了违背规律和干预企业自主权的错误，永远处在被动之中。
　　3．导致道德风险。因为从历史和现实情况来看，保险竞争的监管必然会使上限成为下限，因为监管机构不可能也没有力量去查处每一个具体的保险机构，有的保险机构为了逃避监管，往往采取“走费用”、做假帐等手段来应付，这样反而使违规行为加剧，甚至因此而违法犯罪。如果查处造假帐的违法行为，保险公司会反过来抱怨监管机构制定的上限不合理，声称自己是因为怕违反规定，才不得不做假帐。
　　4.导致主观臆断。监管机构目前不具备制定合理手续费标准的能力和条件。因为手续费水平是一个动态的，它由多种因素决定，如果今年限高15％，大家又喊低，是否半年以后再要提至20％、30％呢?关键的问题是，企业最了解自己的经营成本，这是最基本的要求。而保监会作为监管机构，尽管素质和水平不比保险公司低，但毕竟不直接面对市场，不直接经营，不直接掌握市场最新、最直接的信息，加上人力有限，要制定出对不同公司、不同地区、不同险种的、科学合理、符合实际的手续费标准是不可能的。事实上坚持一定要制定手续费标准的人，没有一个能拿得出具体的数据和依据，也没有具体的制定办法。如果要做，只能是凭长官意志和主观臆断。
　　5.导致鞭打快牛。如果以专业代理公司的成本高，兼业代理机构的成本低为理由而对专业代理公司和兼业代理机构制定不同的手续费标准，那么必然得出更荒唐的结果。首先专业代理公司成本高，是它的自主选择，市场和政府不能根据每个机构，每个产品的成本定价格，这违背经济规律和市场法则。谁的成本高，谁就高价，那不是鼓励大家增加成本，而不是降低成本吗?而且在专业代理公司之间，也千差万别，监管机构是不是对每个公司都制定一个手续费标准?就是同一个代理公司，不同时期的情况也不一样，是不是每年、每季、甚至每月都给每个公司调整手续费标准?每笔业务的手续费高低，应该由这笔业务的大小、质量、复杂程度、付出劳动的多少以及服务水平决定，而不能简单地取决于它是专业代理公司还是兼业代理机构做的。比如两辆完全一样的汽车的保险，一辆是专业代理公司卖的，一辆是兼业代理机构卖的，我们难道能够规定，保险公司给专业代理公司30%的手续费，而只给兼业代理机构5%的手续费吗？这与餐厅买菜是一样的道理，一样的土豆，有一家是开奔驰车送来的，另一家是用平板车送来的，难道我们就给开奔驰的100元一斤，给拉板车的5分一斤吗？
　　这里的关键是要在市场意识主导下，还是在计划意识主导下开展监管活动。作为具有市场经济理念的监管者就应当把手续费作为审慎监管的一个因素来看待，应当把手续费作为成本的一部分来看待，分析和评价公司手续费支出与总成本和利润等指标之间的关系及合理性，进而考察他们对偿付能力的影响。而不能对资产、负债、偿付能力等已经有明确规定和要求的内容不闻不问，反而对本来不属于自己监管范围的事情热衷倍至。当然，我们也理解，到一个公司，看他记载的每笔手续费是多少，然后对照我们自己制定的标准，一眼就可以看出是否符合规定，最好再相应规定几个罚款标准，超过一个百分点罚多少钱。这样的确简单，但是我们不应该为了自己的工作省事和方便就把保险监管工作简单化。这不符合市场经济下保险监管的要求，不符合中国保险监管国际化的要求。
　　［参考文献］
　　［1］中华人民共和国财政部.保险企业财务制度（财债字［1999］8号）．
　　［2］中国保监会.2001保险规章制度汇编［M］．中国政法大学出版社，2001，3.
　　［3］中国共产党第十六届三中全会.中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定.
　　［编辑：王毅仁］保险研究2005年第11期保险监管
　　［收稿日期］2005—09—15
　　［作者简介］盂龙，经济学博士、硕士研究生导师，现任中国保监会深圳监管局副局长，目前在武汉大学博士后流动站从事现代保险监管制度研究。出版专著《市场经济国家金融监管比较》、《金融监管国际化》、《保险监管国际规则述要》、《中国保险监管国际化问题研究》，金融与保险监管文集《醒梦斋随笔》。在《金融研究》、《经济要参》、《中国金融》、《保险研究》、《国际金融研究》、《经济日报》、《中国证券报》、《金融时报》等报刊发表文章百余篇。