我国农业保险的难点与对策

张文武

                           （长春税务学院金融系，吉林 长春 130061）
　　
　　［摘要］大力发展农业保险对于全面建设小康社会具有重要的意义。农业保险由于其自身运用机制的特点，在我国并没有充分地发展起来。当前发展农业保险，应着重从以下几个方面入手：大力发展相互农业保险公司；对农业保险业务实行大统保；扩展农业保险为农村保险；政府扶持要真正到位；建立政策性保险机构，全面推动农村保险事业发展；完善法律制度和培养人才，为农险事业发展提供保障。
　　［关键词］农业保险；活体标的；巨灾风险；风险叠加性
　　［中图分类号］ F840．66 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2005）09-0061-03
　　
　　一、农业保险运行机制的特点
　　(一)农业保险经过几十年的创办发展，近年来呈现出不断萎缩的态势
　　我国农业保险自20世纪50年代开始试办，经历了一个曲折的发展历程。1949年新中国成立后虽然开展了农险业务，但1958年又很快中断。从1982年开始由农业部门、民政部门、保险公司等陆续恢复开办了一些农业保险业务。1982年到1992年农业保险业务呈发展上升趋势，到1992年当年农业保险费收入达到8．62亿元。但保费快速上升的同时是居高不下的赔付率，1991年农业保险的赔付率为119％。在政府支持性措施减弱以后，过高的赔付率导致农业保险业务逐步萎缩，中国人民保险公司不得不调整农险结构，对一些风险大、亏损多的农险业务进行战略性收缩，而其他保险公司则是退出农业保险的经营。1993年以后农险规模和保费收入逐年下降，2000年农险保费收入下降到3．87亿元，2002年继续缩减为3．0亿元，全国农民人均缴纳农险保费不到1元。我国农业保险由于既缺少必要的经济基础，又没有法律来规范，一直在低水平的发展中徘徊，特别是近年来，更是呈现出不断萎缩的态势。在我国保险高速发展了20多年的今天，我国农村的许多地区，保险业务几乎还是一片空白。农业保险经过几十年的创办发展，目前几乎又回到空白状态。
　　(二)农业保险自身特点鲜明
　　我国开办过的农业保险主要险种有：农产品保险，生猪保险，牲畜保险，奶牛保险，耕牛保险，山羊保险，养鱼保险，养鹿、养鸭、养鸡等保险，对虾、蚌、珍珠等保险，家禽综合保险，水稻、疏菜保险，稻麦场、森林火灾保险，烤烟种植、西瓜雹灾、香梨收获、小麦冻害、棉花种植、棉田地膜覆盖雹灾等保险，苹果、鸭梨保险等等几十个。起到了一定保护农业、稳定农村经济的作用。但几乎皆因赔付率高，最后保险公司赔不起，国家背不起，农民保不起，多方不堪重负而败下阵来。之所以如此，归纳其原因还是农业保险自身特点使然。
　　1．农业保险的客体大都是脆弱的生命体，本身抗风险能力极差，而它们偏偏又面临多重风险。
　　2．农业保险面广量大。农业生产在野外进行，生产场所非一般保险的保险地址范围可比，其数量亦非一般财产保险中的保险标的那样有限，种植业保险往往是大面积成片投保，养殖业保险往往是大规模成批投保。面广量大的特点决定了保险人只有投入较多的力量才能开办这类保险业务。
　　3．农业保险受自然风险和经济风险的双重制约。农业生产的最大特点是自然再生产与经济再生产相互交织，农业保险也必然要受到自然风险与经济风险的双重制约。
　　4．农业保险的风险结构具有特殊性。它面对的主要是各种气象灾害和生物灾害，尤其是水灾、冰雹、低温灾害、干热风、病虫害等，多数灾害叠加对农业生产构成严重威胁，从而与其他财产保险所面临的风险的结构具有较大的差异性。
　　5．农民的生产力和知识水平较低。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，相对农民收益而言，保险费率较高，农民不愿付出现实的保险成本，抑制了农民对保险的需求。受传统自然经济和知识水平的影响，农民的保险意识还较差，农业保险的有效需求严重不足。
　　6．高风险与高赔付率并存。由于农业生产面临的风险大、损失率高，保险赔付率通常也很高，保险人要想通过农业
　　二、农业保险运行中的难点分析
　　(一)经营农险的保险公司无利可图
　　农业保险的标的脆弱，范围过窄，规模狭小，很难满足保险经营所依赖的大数法则原理，农业保险经营者风险集中，赔付率较高，经营者很难获得直接经济效益。如果没有很好的补贴机制，即便热情高涨，也会灰心丧气。
　　(二)业务面太窄
　　目前，我国农业保险只局限在种植业和养殖业上，又都是活体标的，量大值小，难于管理，不便经营。特别是我国农户小规模经营、农民收入不高，加之农民保险意识淡薄，对农业保险认识不足，普遍存在侥幸心理。农民投保意愿不高、投保面窄，农险业务难合大数法则，使得经营农业保险的公司无法在更大范围内分散风险。
　　(三)缺乏统计数据进行严密的费率厘定
　　长期以来，我国保险业由于受到各种因素的干扰，发展呈现多次起落，保险费率的厘定缺乏详尽的数据资料，经营常常凭经验，靠人工地头查勘，本身就缺乏科学性。我国的农业保险还处在明显的初级阶段。
　　(四)巨灾频繁，威胁公司生存
　　农业灾害损失往往具有大面积、巨额性的特点，如干旱、洪水、病虫害等，单靠私营保险公司的资本实力是无法承担的，需要政府参与。
　　(五)真正懂得农业保险的人才匮乏
　　目前我国农业保险在理论研究上相对滞后，在实践中发展缓慢，农业保险方面的统计资料不详。技术是保险经营的重要要素，而发展保险技术的关键又是人才，长期以来，我国保险业由于受到各种因素的干扰，发展呈现多次起落，保险人才断层，而农业保险经营上的复杂性、艰苦性，导致人才更是奇缺。
　　三、发展我国农业保险的对策措施
　　发展农业保险的根本对策是建立一个经营者有利可图、农民保得起和国家拿得出的运行机制。这个机制的真正基座是国家，主体是经营者，受益者是农民。该机制具体包括：
　　(一)大力发展相互保险公司
　　互助共济式的相互保险的农业保险模式应作为我国农村保险业构造的主体模式。采用相互保险模式可以起到风险化解与分散的作用。根据一些国家的经验，我国目前实行农业相互保险机制的途径比较可行的是集资模式。由于单个农户实力有限，可以考虑以村民小组或村级经济集体为成员单位参与相互保险公司的集资和筹建。
　　农业保险采用相互保险公司的组织形式是由农业保险的诸多特征决定的。例如农业保险的标的是活体种养物，主要风险是自然灾害且具有叠加性，它的资金需要多年的积累，才能抵挡一次巨大的灾害损失。对商业保险而言，无灾之年就会把保费转为利润处理，大灾来临就会出现巨额亏损。对农业保险而言，无灾之年交了保费得不到赔款，就感到心理不平衡，影响投保的积极性。特别是农业保险的查灾定损非常复杂，对商业保险的经营者来说是一个很难解决的问题。只有通过互助的途径，使农民既是投保人又是保险人，两者融为一体，消除了商业保险中的买卖双方的对立关系，又可免除因利润处理中的税赋问题，从而减轻农民的经济负担，增加农业保险的积累，提高抵挡大灾的能力。使农民充分体验到有灾无灾都受益(有灾得补偿，无灾得到自己所交的互助金所产生的效益)。
　　对于建立以县(市、区)为基础的农业互助体系，必须实行政府支持推动，农民互助共济，保险机构参与管理的框架，方可持续稳步发展。大量的实践、实例充分证明这三者之间谁也离不开谁。只有三者紧密配合，充分发挥各自的优势，既能相互制约，又能各得其所，才能办成、办好这件事。
　　(二)对农业保险业务实行大统保
　　我国大部分农户经营规模小、收入不高，保险意识淡薄，存在侥幸心理。所以农民投保意愿不高、投保面窄，保险业务不符合大数法则要求，不利于农业保险公司经营稳定。统保是分散农业生产风险和稳定农业保险财务的基本要求，保险人在承保农业保险业务时，适宜采取统保方式承保，即投保人必须将同类标的全部向保险人投保，有的甚至可以要求多个被保险人同时投保某一险种。如水稻保险就必须是成片承保，而不能只保某一家的田地等等。也可以设计一切险保单，按户承保。这种方式可以防止农业保险中的逆选择，同时亦为被保险人或更多的保险客户提供更加全面的风险保障。
　　(三)扩展农业保险为农村保险
　　传统的农业保险将其经营范围严格限制在狭义的农业种养殖业之内，这是限制农业保险成功经营的重要因素。没有一个商业性的保险公司能够长期忍受持续亏损地经营一种保险产品，农村经济单位对风险保障的需求也决非仅仅限于种养殖业。就全国而言，保险结构发展矛盾突出的问题在农村尤为明显，这也是为什么保险发展城乡差异如此巨大的重要原因之一。全面拓宽农业保险发展的范围和空间，是提高农业保险发展能力和增强对经营者吸引力的关键步骤。对农业保险的范围，联合国贸易与发展委员会作了以下定义：“总的说来，它(指农业保险)涉及农业的整个过程。它包括农作物收割后储藏、加工以及将农作物运输到最终市场。进一步讲，它并不局限于耕种农作物，园艺、种植园、森林等都是。其次，农业生产过程中所使用的财产包括房屋、机器、设备和工具、加工厂等都需要得到保护。再次，从事这些活动的人的保险，也是完备意义上的农业保险的必备内容。第四，对农户来说，各种手工业和家庭产品通常是一种重要的收入来源。所有这些都包括在农业保险的范围。”因此，政府的农业保险政策的制定应将农业保险的对象拓展到整个农村领域，变农业保险为农村保险，从而真正全方位为“三农”服务。将农村其他保险(如财产险、人寿险)纳入农业保险，享受农业保险的一些政策性待遇。这样的制度设计有助于从事农业保险业务的保险公司将农村地区其他保险业务的收益补偿经营农业保险业务的亏损，从而分散保险公司的经营风险。这样也就可以大大增强农业保险公司开发农村保险产品的能力和增加公司赢利的渠道与能力，甚至能够减少政府的财政压力。
　　(四)政府扶持要真正到位
　　农业保险是政府保护农业、稳定农村经济、确保国家粮食安全的有效工具。农业的基础地位以及农业的高风险性，决定了农业保险必须有政府参与，政府也应该参与，否则农业保险保障水平将是十分有限的。在发达国家(如美、日、加等国)和许多发展中国家(如印度、墨西哥、菲律宾等)已受到广泛重视，农业保险成为国家支持农业发展的一个重要工具。
　　如何更有效地稳定农业生产，是利用行政手段，还是市场机制?即用救灾的办法、还是用农业保险制度?争论了几十年，比较起来，农业保险更公平、透明和有效；同时可以筹集一笔资金，提高救灾的效能。所以，农作物保险是农业风险管理的一个重要工具。当然，救灾在一些方面也是不可缺少的，例如在不能开展农业保险的地区，仍需要采用救灾的方法。
　　改变国家对受灾地区救济救灾款的发放办法，将财政救灾救济款在内、甚至一部分“直补”和扶贫资金等转化为以农业保险补贴的形式发放，这样既可以减轻对受灾地区补贴的随意性和地方政府对国家救灾补贴的依赖，减少国家财政支出和提高财政补贴的使用效率，又可以推动受灾地区农业保险业务的发展，同时改变政府和受灾地区人们只重视抗灾救灾、忽视农业灾害风险的防范和风险分散与转移的观念。
　　农业洪涝、干旱和病虫害等巨灾的特点决定了巨灾保险所具有的公共产品性质，农业巨灾风险不符合大数法则。因此，为防范和化解巨灾风险、真正实现保险保障农业生产经营的功能，政府就有必要通过合理的“市场干预”，建立国家巨灾保险保障基金。以巨灾保险基金支持农业水灾保险业务的正常进行，并且政府要作为巨灾基金的“最后的再保险人”，在巨灾基金不足以应付赔款支出或达到某一收支临界点时，政府应当提供强力的财政支持。
　　美国、日本等国家给本国农户的保险补贴达到农业投保费的45％以上，考虑我国目前财政负担情况，给予农户保险补贴率可为30％，使农民能以较低的保险费普遍参加农业保险；并直接给予农业保险公司的经营成本费用补贴。
　　(五)建立政策性保险机构，推动农村保险事业发展
　　国家为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失而发展农业保险，需要实施很多政策性措施。所以，国家应该尽快设立政策性农业保险机构，作为国家发展农业保险的基座，实施国家对农业保险给予的各项制度和优惠措施。我国农业政策性保险机构实施的内容可包括：一是强制保险，在一定地区实施农业保险时，把农户贷款、技术帮助与投保挂钩；二是负责对给予参加农业保险农户的保费补贴和对保险公司农险业务的费用补贴的监管和发放；三是负责对农业保险公司实行税收优惠，减免营业税和所得税进行核定；四是负责组建全国性的农业保险的分保机制。因为农业保险互助共济体所能承受的风险是有一定限度的，若长期得不到分保的支持，一旦遇到灭顶之灾，就将前功尽弃。但其分保也必须要得到相应的补贴，如果向商业保险公司分保有两个可能：一是怕亏损不接受；二是费率太高，互助共济组织无法承受。因此，国家就必须根据实际情况适时成立政策性的农业保险分保机构为其分保，实行低费率或补贴一定数额的分保保费，从而逐步建立全国的农业保险风险准备金。美国政府就通过政策性的联邦农作物保险公司，向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障。同时，全国农业保险再保险机构还可以向国际农业保险机构实行分保，只有这样，全国的农业保险制度才算真正形成。
　　(六)完善法律制度和培养人才，为农险发展提供保障
　　1938年美国就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为联邦政府农作物保险业务的开展提供了法律保障。中国至今还没有一部农业保险法，业务经营只能比照执行规范商业性保险活动的《保险法》。《保险法》中只明确提出“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险的法律、行政法规另行规定”。因此，我国应尽快出台《农业保险法》及有关法规制度保证农业保险的健康运行。
　　另外，还要大力培养农业保险的专业人才。人才匮乏使农业保险在理论研究、立法建设、制度设计和业务发展各个方面进展缓慢。所以，国家应资助一些高等院校开设农业保险专业，培养人才，为农业保险事业的发展提供人力资源保证。
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　　［编辑：王毅仁］保险研究2005年第9期政策性保险
　　［收稿日期］2005—06—08
　　［作者简介］张文武，男，副教授，现任长春税务学院金融系保险教研室主任。
　　保险赚取利润较通过其他财产保险业务更加困难。因此，农业保险被许多保险公司视为畏途，真正成功的农业保险模式较为罕见。