商业保险参与建立失地农民保障机制调查分析

秦士由

                          （中国保险监督管理委员会重庆监管局，重庆 400010）
　　
　　［摘要］建立失地农民保障机制，是事关维护社会公平、安定，构建和谐社会的重大问题。而问题的症结，在于如何使数以千万计的失地农民得到妥善安置，并长期稳定。解决难题的钥匙，则是建立多层面、多支柱的社会保障体系。其中，商业保险充分发挥社会管理功能，成为一种有利于维护社会公平、安定，保障高效构建和谐社会的重要制度安排。重庆保险业积极探索，走出一条富有实践成效和理论新意的路子。
　　［关键词］和谐社会；失地农民；社会保障；保险功能
　　［中图分类号］ F840.3 ［文献标识码］ B ［文章编号］1004-3306（2005）09-0018-03
　　
　　一、建立失地农民保障机制是构建和谐社会的必解之题
　　（一）维护社会公平、安定是构建和谐社会的关键
　　促进社会公平和正义，是构建社会主义和谐社会的关键环节，是社会主义的本质要求。社会安定就是社会平安、稳定，包括人与人之间关系和睦、人的心理平和。
　　当前，我国经济社会生活中出现的较为突出的社会公平问题主要有三方面：一是部分社会成员之间分配差距过大，尤其是城乡居民收入差距的日益增加，2003年人均可支配收入比达3．24倍。二是农民、工人等一些社会群体为改革发展所承担的代价，与应得到的补偿不对等。从道理上讲，社会发展和改革的代价应当由全社会来分担，而我国实际上主要是由工人、农民，尤其是其中一部分失地或无地农民和下岗的国企职工来承担的。三是人民内部的利益矛盾错综复杂，在一定的条件下以激化的形式表现出来。在一些地方的群体性事件中，群众以非理性的方式来表达利益诉求。其中因征地补偿安置引发的事件尤为突出，参与农民的数量已达相当规模，采取的方式亦相当激烈。
　　要实现社会安定，须解决三个重要问题：一是合理的社会阶层结构。应努力提高中等收入阶层的比重，造就一个两头小、中间大的合理的社会阶层结构。二是健全的社会管理机制，即一个社会管理完善，社会管理体制健全，能维护公平、安定的社会，才称得上社会主义和谐社会。三是全社会共同的价值观。要引导社会大众正确面对各种变化、各种矛盾纠纷和利益冲突，以理性、合法的形式表达自身的利益诉求。
　　如何让广大失地农民得到妥善安置并长期稳定，是一个涉及社会公平、安定的重要问题。
　　（二）妥善安置失地农民是维护社会公平、安定的难题
　　土地问题历来是农村最敏感的问题之一，其对社会的稳定和变革影响巨大。目前我国农村人口约8亿人，新增人口主要也来自农村，人均耕地不到世界平均水平的40％，仅为1．4亩。土地是农民最基本的生活保障，是命根子。虽然历来的土地征用法规均有保证农民生活水平不下降的原则要求，但按原用途补偿而不充分考虑农民现实生存和未来保障的现行制度，实际仍是排斥了其通过“农转非”（即农用地转为非农用地）而分享城市化和工业化成果的可能。被农民称为“一脚踢”的货币安置方式，即让其拿着少许安置费自谋出路，使失地农民纷纷成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的“三无”游民。据“九三学社”调查，2003年全国失地农民已达4 000多万人，其中60％左右生活十分困难。2000年到2030年，全国计划占用耕地将超过5 450万亩，这将造成1．1亿多农民失去土地。当前，因征地问题引发的信访件数居高不下，群体性事件时有发生，直接影响社会公平和安定，成为不容忽视、亟待解决的一个难题。
　　（三）建立社会保障机制是解决失地农民根本问题的有效途径
　　为了探索解决这个难题的办法，重庆市自2004年10月起组织了专题调研。调研结果表明，失地农民正处于“进退两难”的境地。一是“出路”难。失地农民生计来源的根本出路在就业，但现实中其就业状况不容乐观，如该市巴南区实行货币安置的“农转非”人员中，有1．37万适龄劳动力无稳定就业岗位，未就业率达76％。失地农民就业难，主要是由其文化素质低、专业技能缺乏、就业欲望弱和故土难离的择业观念影响等诸多原因所致，很难融入工业化社会和城市生活。尤其是其中年龄偏大的“老龄化”劳动力，逐渐成为打工无人要、经商无能力、生活无保障的赤贫户。二是“退路”无。土地承载着农民的生产资料和生活保障双重功能，一旦被征用，其生存和养老的保障尽失。现行的货币安置方式仅提供了必要的近期生活补偿，就业竞争能力却无法赋予，养老需求更无从考虑，其现行补偿很难满足建立失地农民保障制度的需要。2万元左右的一次性货币补偿仅能供其数年生计，何况相当多的失地农民早因计划理财能力缺乏、家庭突发变故甚而闲居无事、打牌赌博而将补偿费消耗殆尽，以致生活难以为继，于是出现上访、闹事，向政府索要再次补偿，形成恶性循环。
　　中国农民是一个巨大的群体，占全国总人口的70％左右，“三农”问题实质是中国的根本问题。当前，在努力改善失地农民就业和教育状况的同时，应从我国国情出发，改变一次性货币安置方式，由财政社会保障资金、土地出让收益、安置及补偿费等多渠道筹集保障基金，尽快建立和完善覆盖失地农民的社会保障制度，这才是解决根本问题的有效途径。
　　二、多元化发展是建立我国社会保障体系的必由之路
　　（一）多层面多支柱框架是建立健全社会保障体系的方向
　　社会保障是以国家为主体，依法通过国民收入的再分配，对公民因劳动能力的暂时或永久缺失及其他原因发生生活困难时给予物质帮助，保障其基本生活的社会化和组织化制度安排。一个适度、公平、有效的社会保障体系应是“三维多支柱结构”，宜包括四个方面，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤和意外事故保险；四个层次即社会救助、社会福利、社会保险和商业保险；四个支柱即政府、社会、单位和个人。在四个方面中，养老保险是最基础的部分，覆盖面和对社会稳定的保护作用均为最大。而在四个层次中，如果商业保险缺位或发展水平不相适应，则难以建立一个完善有效的社会保障体系。至于在四个支柱中，政府压力过大而其他支柱尚难发挥功用的局面亟待改变。
　　党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了建立多层次社会保障体系的战略方针，并将发展商业性保险业务明确为社会保险的补充，这是保险业被正式纳入我国社会保障体系的标志。继而国务院陆续发布一系列养老和医疗保险制度改革文件，初步确立了我国多支柱的社会保障体系框架。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，“鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险”，使保险业在构建我国社会保障体系中的重要地位得以明确，并开始全面参与社会保障体系建设，发挥着日益重要的作用。
　　（二）难以顾及失地农民保障是社会保险现实的无奈
　　社会保障制度的建立和完善，将是一个长期、渐进的历史过程，其涉及众多社会成员的切身利益，绝不是一个简单的经济问题。20世纪80年代以来，发达国家的经济衰退和人口老龄化，使其社会保障陷于越来越严重的财务危机。严重的养老金债务和资金缺口，引起各国政府和专家学者的反思，改变公共养老金制度的单一支柱或主体地位，发展多支柱的养老金体系势在必行。我国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今尚未建立一套行之有效的社会保障制度。仅为城镇人口提供的基本社会养老保险发展速度相当缓慢，规模很小，覆盖率仅为50%。人口众多、经济落后和人口老龄化等种种严重挑战，尤其工业化和城市化的迅速发展，给社保制度带来强烈冲击。如前国家劳动与社会保障部部长郑斯林所言：“我国目前60岁以上人口占总人口的比重超过10％，按国际通行标准，已进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，我国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，‘先富后老’；我国工业化还没有完成，老龄化就提前到来，‘未富先老’。特别是我国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金。如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动力的需求，成为一个重大课题。”巨大的压力和困难，以及过去具体制度设计的缺憾，使我国社会保障部门尚无力顾及农村广大农民的保障需求。
　　（三）采取多元化发展方式是建立失地农民保障机制的必然
　　吴定富主席指出：“目前，我国社会保障体系还很不完善，社会保障的覆盖面和保障水平都很低。在国家没有更多资金投入的情况下，健全我国社会保障体系必须走多元化的发展道路，需要全社会的共同努力，需要相应的行业和部门承担其应有的责任。”
　　鉴于社会保障体系的现状，尽管各级政府均为失地农民的安置、补偿付出了不小的成本，然而其可持续生计仍难保障。为了使其“出路、退路”得以解决，长远利益得到保障，必须从根本出发，立足长远，在建立合理的补偿机制和就业制度的同时，逐步构筑一个由政府、社会、单位和个人四支柱支撑，社会救助、社会福利、社会保险和商业保险四层次供给，涵盖养老、医疗、失业和工伤、意外事故四方面保险的社会保障体系。
　　而当前则应从以下几方面入手。一是发挥社会救助作为社会保障四层次“底座”的基础作用，将对所有贫困人口的保障覆盖到失地农民，尤其是其中已失地未“转非”(即已实际丧失生产、生活资料而未能拥有城镇户口)的成员，使其困有所靠。二是将一些政府福利优先照顾失地农民，使这个城市边缘的特殊群体能在享有一般社会公共产品共享权的基础上，获得培训就业、基本教育等权利，使其技有所习。三是立足“低水平、广覆盖”，探索建立针对失地农民的社会保险制度，即以低标准缴费获低标准享有，现可先将已“农转非”的劳动力人员纳入社保，使其壮有所为。四是高度重视发挥商业保险作为社会保障体系重要组成部分的功能和作用，尤其是在社会保险体系尚不健全、城乡二元结构难以统筹、地方财力困难、紧张的阶段和地区。如在养老保险方面，商业保险以其经历个险、团险、信托三阶段养老金发展所积累的丰富经验，能为失地农民建立兼具识别个人信息，储蓄、保障和信托投资等各种管理功能的养老金个人账户，有效规避相关风险，从而形成保证失地农民可持续生计的长效机制，使其老有所养。
　　三、商业保险参与是建立失地农民保障机制的必选之策
　　（一）将市场机制引入社会保障管理是国际经验揭示的趋势
　　虽然世界各国经济社会发展水平、社会保障制度模式存在差异，商业保险发展阶段及其在社会保障体系中发挥作用的方式亦有不同，但其在社会保障体系建立和完善过程中具有重要地位和作用，却是一个共同的特点。在现行制度运行的国际经验中，商业保险完善社会保障制度主要体现在三个方面：一是提高社会与保障的整体水平，成为补充性养老保险的主导力量。二是丰富保障体系的多重层次，供给多样化的养老、健康保险产品和服务。三是加快社会保障体系的运行效率，将市场机制引入社会基本保险管理。其主要途径，即在国家监督下由“基金经理人”实施基本养老保险基金管理，从而有效解决了由政府或公营机构进行经营管理产生的运行效率低、缺乏监督约束机制等弊端。商业保险因其产品特征、资产结构、稳健持续经营、长期资本投资管理经验等，成为基金管理人的当然首选。以美国为代表的西方发达国家如此，发展中国家也纷纷尝试。如智利以保险公司为养老金管理人，负责民众的养老服务，保证其在法律规定的年龄和缴费期满时从计划提取、终身年金和临时支取加终身年金等三种方式中任选其一。智利的成功经验带动了南美、欧洲及中亚一些国家的养老制度改革。上世纪90年代，智利、阿根廷由保险公司等管理的养老基金收益率，均较同期许多国家由政府管理的高出数个百分点。在现收现付制难以为继的情况下，哈萨克斯坦于1998年实行新的养老金托管制度，不仅改变了养老金运行局面，还带动了金融部门、资本市场及其它领域的改革。在我国的社会保障实践中，也早有类似的初步尝试，中国人寿多年来参与重庆“农转非”人员养老保险的管理，实际运用的就是一种托管的方式。
　　（二）商业保险积极探索的实践成效是对构建和谐社会应有的贡献
　　在失地农民养老保障成为我国构建和谐社会难题，而不少省、市纷纷试行“土地换社保”方式之时，重庆保险业在政府的支持下经长期探索，走出了一条能为失地农民长期提供基本生活保障的新路。自1992年起，重庆市政府经选择决定委托商业保险机构办理储蓄式养老保险业务。目前，中国人寿和新华人寿参与了此项工作，截至2005年5年，该业务已覆盖全市40个区县中的15个，累计有效资金余额达14．5亿元，使9．1万名失地农民获得了保险保障。重庆市专题调研报告指出：“储蓄式养老保险已经进行了10余年的探索和示范，对解决部分被征地农民的养老保障发挥了积极作用，是商业保险机构参与社会保障的一种创新和有益探索”。并明确要求“继续加以推进和完善”。事实证明，商业保险参与是解决失地农民保障的有效方式，它充分发挥了保险的社会管理功能，是保险业讲政治、顾大局，坚持以人为本，服务“三农”，为构建和谐社会服务的有益实践。
　　（三）充分发挥社会管理功能是现代保险理论价值的体现
　　当前，商业保险已不仅仅是产品和服务的一般供给，而且因其社会管理功能的发挥，成为一种有利于社会公平、安定的重要制度安排。首先，商业保险可以充分发挥其社会保障管理功能，为失地农民提供养老、医疗、意外等多层次、多类别的保障。其具有产品灵活多样、选择范围广的特点，能为没有被纳入社会基本保险范围的失地农民提供多项保险保障，有利于扩大农村社会保障的覆盖面，提高社会保障的整体水平，减轻政府的压力，从而发挥现代社会的“稳定器”作用。其次，商业保险可以充分发挥其社会资产管理功能，帮助失地农民积累和管理资产。其以产品定价、资产负债评优和资产配置上独有的精算技术优势，以及在固定收益证券的投资和管理上具有的丰富、成熟的经验，能够有效保证资金的保值、增值，达到为失地农民管理养老资金、为社会管理资产的目的，从而发挥帮助其规避生活风险的“安全网”的作用。第三，商业保险可以充分发挥社会辅助管理功能，配合政府做好失地农民的保障工作，降低政府的管理成本。其通过提供涵盖保障和储蓄性质的公共保障产品，安排专门的人、财、物，实施对失地农民保障金的管理、发放和服务。政府借助保险公司的管理平台，可以减少重复设立机构、配置人员的巨大投入，有利于精简机构、降低管理成本和管理难度，减轻政府压力，从而发挥帮助政府实现精简高效的“助推器”作用。第四，商业保险可以充分发挥社会关系管理功能，维护政府、集体和个人之间的和谐关系。其通过专业化和高品质的服务，提高农民对政府的满意度，避免和减少政府与农民之间因征地而可能产生的各种纠纷，减少社会摩擦，从而发挥现代社会的“润滑剂”和“减震器”作用；同时，可以有效提高征地安置工作的成效，维护社会稳定，提高社会运行效率，从而发挥构建以人为本的和谐社会的“催化剂”作用。
　　［参考文献］
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　　［3］韩俊.“工业反哺农业，城市支持农村”是解决“三农”问题的重大理论创新［J］.理论动态，2005，（2）.
　　［4］张明臣.理论学习与战略思考［M］.中共文献出版社，2005，3.
　　［编辑：陈心汀］保险研究2005年第9期行业观察
　　［收稿日期］2005—07—12
　　［作者简介］秦士由，高级经济师，现任中国保监会重庆监管局副局长，曾在学术理论刊物发表多篇论文，并多次获得社会科学优秀科研成果奖。