机动车第三者责任强制保险的制度研究

李寿双1郭文昌2

   （1.大成律师事务所，北京 100027；2.中国人民财产保险股份有限公司常州分公司，江苏 常州 213081）
　　
　　［摘要］自《道路交通安全法》实施后，由于国务院出台机动车第三者责任强制保险相关条例的滞后，加之部分商业性机动车第三者责任险承保的特殊性，从而引发实施该法第76条司法实践的混乱。国务院法制办公布并征求意见的《机动车第三者责任强制保险条例》（草案）再次将“机动车第三者责任强制保险”的争议推向社会。笔者认为，机动车强制三责险制度属于一种准社会保险制度。从功能上看，它的保障范围仅限于事故中受害人的身体和生命，而不应包括事故中的财产损失。同时要实现其有效运作，至少需要以下几项制度予以协同：交通事故社会救助基金，承保保证制度，自动续保制度及相关政策支持措施。
　　［关键词］机动车；第三者责任；强制保险；责任保险
　　［中图分类号］F840.69  ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2005）08-0070-04
　　
　　机动车第三者责任强制保险（以下简称“机动车强制三责险”）制度是通过保险方式分散、转嫁道路交通安全风险的重要机制，涉及保险人、被保险人、受害人三者之间的复杂利益分配关系。目前我国机动车第三者责任险（以下简称“机动车三责险”）均为商业保险公司为被保险人提供的一种商业性机动车三责险。中国保监会调查结果表明，目前全国机动车三责险的承保面仅为30%。虽然部分地方政府已经实施机动车年检必须投保机动车三责险的有关规定，但这仍未改变目前我国商业性机动车三责险的属性和国家机动车强制三责险制度缺位的现实。《道路交通安全法》(以下简称《道交法》)第17条明确规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”而国务院推出的《机动车第三者责任强制保险条例》(草案)(以下简称“《条例》(草案)”)正是《道交法》所指的“国务院规定”，而“国务院规定”尚在征求意见之中，由此可以推出《道交法》中所指的机动车强制三责险尚未实施。
　　机动车强制三责险制度的确立，涉及车险的产品设计、责任范围、费率厘定、赔偿限额、承保方式、理赔方式和经营模式；涉及我国车险业和保险业的稳健经营；涉及我国机动车驾驶人员的整体道德水平和公民的法制和保险意识；涉及我国经济社会的发展水平和整个社会的和谐稳定，同时有助于理清目前司法实践中的混乱，因此科学和谐地构建适合我国国情的机动车强制三责险制度是目前保险业面临的重大现实问题。一、机动车强制三责险的定位与功能
　　从性质上看，机动车强制三责险是一种具有准社会保险性质的国家法定保险。通过国家法律规定强制实施的保险，具有强化保险的分散风险、消化损失、稳定社会生活的固有功能。机动车强制三责险虽然并不是严格意义上的社会保险，也不是社会保障机制中的组成部分，但从功能上，它却发挥着社会保障机制的作用，因此可以说机动车强制三责险制度属于一种准社会保险制度。从功能上看，它的保障范围仅限于事故中受害人的身体和生命，而不应包括事故中的财产损失。但按照《道交法》第76条规定：保险公司将在其经营的机动车强制三责险限额内，既要承担人身伤亡赔偿责任，又要承担财产损失赔偿责任，而且还均承担无过错责任。在机动车强制三责险资源和社会资源如此宝贵的情况下，这样的规定属于典型的立法跃进，不但与我国的国情不符，而且也不符合国际机动车三责险的惯例和趋势。在构建我国机动车强制三责险制度时，必须对该制度的性质和功能有一个科学的定位，必须与我国的经济社会发展水平和公民的道德素质相适应，应当坚持未来的机动车强制三责险仅能保证一般水准的人身安全，也就是保障交通事故伤者在紧急情况下“救命”的基本费用和亡者所必须承担的扶养人生活费。
　　二、机动车强制三责险的经营原则与模式
　　机动车强制三责险采取何种经营原则，实际上是由该险种的性质决定的。机动车强制三责险是以社会利益为中心的准社会保险，因此它的经营应该贯彻国际上许多国家采用的“不盈利不亏损”的原则。从经营模式上看，在国际范围内，该险种的运作主要有两种模式：专营公司经营和商业保险公司经营，其中商业保险公司经营又分为代办式和独立经营式两种。所谓专营公司经营即是由国家设立专门的经营强制保险的公司，独家经营机动车强制三责险等强制险种，或者设立专门的经营机动车强制三责险的公司进行该险种的运营。而由商业保险公司经营，则是利用现有的商业保险公司进行该险种的运营，其中代办式是指各保险公司仅作为受托人代国家经营该险种，不承担盈亏责任，仅收取代理费用；而独立经营则是由各适合的商业保险公司独立经营该险种，自负盈亏。《条例》(草案)即采取的这种模式。
　　应当指出的是，机动车强制三责险的经营原则与经营模式必须是相互匹配的。如果采取“不盈利不亏损”的经营原则，就应当采用专营公司或由商业保险公司代办的模式进行运作。原因在于普通的商业保险公司均系“以盈利为目的”的法人，以国家法律的形式把一个非盈利准社会保险安排给商业保险公司进行运作与公司法人的性质相违背，特别是在目前国内最大的财产保险公司已经海外上市的情况下更是如此。从其他国家或地区的立法来看，商业保险公司进行独立运作该险种的国家一般均采取“微利”的经营原则。如果采用由商业保险公司进行独立运作的话，那么就必须允许该险种盈利。
　　目前《条例》(草案)第6条对于机动车强制三责险的运营原则的设定采取了“不盈利不亏损”，即保监会按照强制保险业务总体上“不盈利不亏损”的原则审批保险费率。应当说，该原则符合该险种的性质和基本特点，体现了其社会性的内在本质。但问题在于《条例》(草案)设定的经营原则与经营模式不配套，在采取“不盈利不亏损”的前提下，却硬要各商业保险公司制定条款和独立运作。虽然《条例》(草案)第7条规定保险公司经营强制保险业务应当与其他保险业务分开经营，单独核算。但是考虑到该险种的经营必然会与其他险种共同占用公司资源、渠道、人力等，因而完全独立核算在目前商业保险公司的体制和机制条件下是无法进行的。要求商业保险公司在“不盈利不亏损”的条件下独立进行该险种的运作，实际上等于让商业保险公司背上了立法赋予的“政策性负担”，转嫁了本应由政府承担的社会性责任，这对于目前已处于国内全行业亏损的车险来说无疑是雪上加霜，商业保险公司既无力承担如此巨大的社会责任，同时这样的规定对于商业保险公司明显有失公平。因此，在构建我国机动车强制三责险制度时，必须贯彻“经营原则与经营模式相匹配”原则，如果采取“不盈利不亏损”原则，则应当由国家设立经营强制保险的专营公司独家经营强制险，或交由各适合的商业保险公司代办，支付代理费用；而如果由各商业保险公司独立运作，则应当允许该险种“盈利”，但可以通过保险费率的调节限定盈利的幅度。三、机动车强制三责险制度法律关系剖析
　　(一)机动车强制三责险的基本法律逻辑
　　机动车强制三责险不同于人身险和简单的财产险，而是财产险中的以责任为标的的责任险。根据我国《保险法》第50条第2款的规定，“责任保险是指被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险”。从上述的定义中可以看出，责任保险是以被保险人的责任为前提。这个责任能进行保险是因为它具有“责任利益”，在责任险下，保险公司的赔偿义务具有“替代性”或“寄生性”。《道交法》第75条、第76条第1款和《条例》(草案)第20条采用了“无过错责任原则”，即在发生交通事故的情况下，如果机动车一方投保了机动车强制三责险，那么无论当事人有无过错，在保险限额内均由保险公司承担赔偿责任。学界和业界主流观点认为，这一规定违背了责任险必须以被保险人有责任为基础的基本原理。但这是对“无过错责任”的一种误解。“无过错责任”的本意即以行为发生为归责原则，即只要发生交通事故，机动车一方对第三者(受害人)即是有责任的，在被保险人承担责任的情况下，由保险公司在保险限额内进行赔付，显然并不违反责任险的基本原理，问题的关键在于根据我国的国情合理地确定保险限额。
　　(二)机动车强制三责险中当事人间的法律关系
　　机动车强制三责险涉及保险人、被保险人和受害人三方当事人。在保险人和被保险人之间成立保险合同关系；而在被保险人和受害人之间成立侵权关系。这两点一般是没有问题的。问题的关键在于保险人与受害人之间的法律关系如何确定?这主要包括两个方面：一是保险人可否直接对受害人履行赔付义务；二是受害人有无对保险人的直接请求赔付权。而其中第二个问题是保险人与受害人法律关系的焦点。
　　对于第一个问题，我国《保险法》第50条有明确规定，即保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。《条例》(草案)第31条也做了同样的规定。因此，第一个问题的答案是肯定的。
　　对于第二个问题，法律没有规定，理论界和业界对此争议颇多。有学者认为，《道交法》第75条和第76条，要求“由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”即是赋予了受害人对保险人的直接赔付请求权。更为重要的是，近一年的司法实践中，法院也屡次判决保险公司直接对受害人承担责任。这种观点是错误的。因为《道交法》第75条和第76条虽然要求“由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”，但并不能径直理解为赔付的对象就是受害人，相反，这里的赔付对象恰恰不是受害人，而应当是被保险人。即便是《道交法》第75条规定，保险人在责任限额范围内支付抢救费用，也仅能理解为法律出于人道主义目的赋予保险人的一种资金垫付义务，而非履行保险赔偿责任的行为。从理论上看，除纵向的保险监管人和保险人之间的保险监管法律关系外，保险关系主要是保险人和被保险人通过保险合同形成的保险合同关系，受害人和保险人并无直接的法律关系，因此，受害人不能直接请求保险人进行赔付，这点责任险也不例外。从实务上看，在被保险人不在场的情况下，保险人也无法承担责任险项下保险责任。《条例》(草案）的规定基本沿袭了《道交法》第75条和第76条的相关规定，应当理解为没有赋予受害人对于保险人的直接请求权。
　　固然可以通过法律规定建立受害人和保险人之间的直接法律关系。但是如果建立直接请求权，将使保险公司直接面对事故受害人一方，有关事故损害赔偿的所有纠纷、诉讼、焦点也都转移到保险公司和受害人之间，从而会导致侵权的机动车驾驶员因不面对处理交通事故的赔偿而松懈交通安全意识，特别是会造成违章和违法的驾驶员道德风险的剧增。对保险公司而言，既无处理此类矛盾的相关政策和手段，也缺乏人力和经验，从而必然使保险公司陷入纠纷和诉讼泥潭，对其办理强制保险的积极性是个沉重的打击，不利于该制度的实施。我国目前对交通事故的损害赔偿主要还是“损害填补”的方式，产生分歧几乎是必然的。尤其是在伤者的抢救、医治方面，由于用药标准、诊疗项目等混乱状况的存在，这方面的纠纷不可避免。对于这一矛盾的解决，即使政府部门和司法机关都存在相当难度，作为企业的保险公司更是回天乏术。所以，基于我国国情，也不应通过法律设定受害人对保险人的直接请求权。四、机动车强制三责险相关配套制度构建
　　从制度发生学的角度看，任何一个制度都不是孤立的，相反一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设，无法实施。机动车强制三责险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持，实际上从另一个角度看，这些配套制度就是广义的机动车强制三责险制度的一部分，为此机动车强制三责险的有效运作，至少需要以下几项制度予以协同：
　　(一)交通事故社会救助基金
　　救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：一是未明确每次事故、每人垫付金额限制；二是增加了“抢救费用超过责任限额的”垫付内容。由此必然造成：1．由于垫付金额缺乏明确限制，基金必然面临巨大的垫付资金压力。2．现行法律和法规并未对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在伤人案件中，完全可能产生巨额“抢救费用”由保险公司和基金买单，在群伤的事故中这一问题尤其突出，从而使责任限额的设定落空。3．我国大量机动车并未在车管部门登记注册（主要是拖拉机和摩托车)，这部分车辆投保强制险的可能性几乎为零，而其所造成的事故后果要由基金承担。另外，救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，一方面来源渠道过窄，另一方面这种做法实际上等于把基金的偿付风险又转嫁给保险公司承担，基金一旦发生亏损，基金和保险公司将面临严重偿付危机和涨费压力。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。针对这种情况，应当做几方面的努力：1．应当明确规定基金在每次事故中对每人支出的限额。2．将事故救助与普通医疗分开，并尽快建立全国统一的救助医疗标准，控制医疗费用黑洞。3．积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，从而导致很大的提高费率压力和过高的收费抑制投保的数量。4．最为主要的是，政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。5．必须明确基金的管理人和所承担的责任，建议由中央和地方政府的财政部门分级管理为妥。
　　(二)承保保证制度
　　推行强制保险制度必须解决的一个重要问题就是如何确保其承保面。承保面的高低，直接决定了强制保险的实施效果及费率的高低。据保监会统计，目前机动车的平均承保率只有30％，拖拉机和摩托车的承保率更是仅有10％左右。究其原因：一是政府有关部门管理和监督措施不到位；二是部分公民的法制和保险意识薄弱。因此，必须构建一个有效的“承保监督”制度以保证承保面的落实。
　　《条例》(草案)第4条规定了承保的监督措施，即由公安交通管理部门、农业(农业机械)主管部门实施监督检查，同时，对未参加强制保险的机动车，机动车管理部门、机动车安全技术检验机构不得予以登记、检验。但是这两种措施很难担负起保证承保面的重任。原因在于：1．我国机动车类别复杂和数量巨大，仅靠公安交通、农业主管部门目前的人力远远不能全面实施对机动车承保情况的监督检查工作。2．机动车强制保险的期限与年检的期限不相吻合。强制保险的期限一般是一年，而《道路交通安全法实施条例》第16条第1款对不同车辆分别规定了6个月、1年和2年的检验周期。这样就会出现审验时间无法与保险期间相互衔接的问题。为此，应当在公安交通管理和农业主管部门与保险公司等之间建立信息共享机制，开发必要的信息技术系统，切实保证监督检查措施落实到位。《条例》(草案)第9条对此做了规定，但是把信息共享的主体仅限定于公安和保险公司之间有过窄之嫌，而且《条例》（草案）第9条缺乏具体的操作性指引，应该进一步明确公安交通管理和农业主管部门在确保机动车投保方面的职责和义务。
　　(三)自动续保制度
　　自动续保制度是指：保险公司在机动车强制三责险期限届满之前，向投保人发出续保通知，投保人在届满前未对续保提出异议的，视为同意续保。此项制度主要在欧洲的德国、法国实行。确立“自动续保制度”，一方面可以防止车主脱保，提高强制保险的覆盖面；另一方面可以保证保险公司保险资源的稳定，有利于客户信息和车辆风险数据的积累。《条例》(草案)第二稿曾经专门设置了一条确立了自动续保制度，但是国务院法制办公布的征求意见稿却又将该条删除。建议重新将此制度纳入条例，参照采用目前城镇居民收取水电费的做法收取机动车强制三责险保费，过期不缴纳的加收滞纳金。
　　(四)政策支持措施
　　从责任归属上讲，处理交通事故应当属于政府的社会责任。保险不过是其中可兹运用的一种金融手段，而且这种手段的有效运用无法，也不应当脱离政府的政策支持。实行强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，是国家为了保障道路交通事故中受害人获得基本保障而实施的一种政府行为。为充分发挥机动车强制三责险制度的效能，国家就应当给予充分的财政和税收等政策支持。在国际上实行机动车强制三责险的国家，一般都对该险种实行税收减免政策，目的在于降低保险公司经营强制保险的成本，同时促使保险公司在厘定费率时合理定价，从而在一定程度上减轻投保人的负担。在我国，农业保险等业务免征营业税。为减轻投保人的缴费负担、增强强制保险的保障能力，建议国家对于经营机动车强制三责险的保险公司在三责险业务方面给予营业税、印花税、所得税等税收上的优惠政策。《条例》(草案)对此并没有进行规定，可以考虑在条例正式出台之前加入关于政策扶持的有关规定，或者在条例出台后，通过财政和税收行政规章的形式对机动车强制三责险业务给予充分的政策支持。五、《条例》(草案)综合评介与制度构建的基本路向
　　从《道交法》和《条例》(草案)赋予机动车强制三责险的职能看，是意图通过强制保险和基金制度解决所有因交通事故产生的损害赔偿问题，特别是人身伤亡事故的损害赔偿问题。也就是说将交通事故处理中最棘手的问题的解决转嫁到强制保险制度上，让保险公司承担实施社会救济、缓解社会矛盾这一重要的公共职能，但中国脆弱的保险业无法负担，也不应负担政府寄予的“厚望”，这种职能错位必然会造成社会利益与保险业利益的严重冲突!从这一角度看，《条例》(草案)是《道交法》立法跃进的扩大化。另外，《条例》(草案)作为构建机动车强制三责险的专门规范，充分照顾了政策性一面，体现了社会大众和政府的利益，但是却违背了立法平衡与协调的基本科学性，在若干基本问题上出现了严重的权责配置错位，危及保险公司的偿付能力和社会稳定，并最终使得通过机动车强制三责险解决社会问题变成无从依附的“制度幻想”。
　　我们应当明确，处理交通事故这一社会问题归根到底是政府职能的范畴，机动车强制三责险仅是一种手段，我们应当科学设计这一制度以发挥其效能，但不能将其作为转嫁责任的渠道，将巨大的社会责任和难题负载在商业性保险公司身上。因此，构建我国机动车强制三责险制度，不能以《条例》(草案)现有面貌为基础，进行修修补补的完善工作，而是应当改变当前制度设计的基本路向，调整制度构建思路，由政府和财政承担起本应承担的责任，同时由现有的保险公司配合政府进行专业运作。具体可以考虑两种路线：1.由国家设立政策性的专营公司，坚持“非盈利”原则专门运作机动车强制三责险；同时，由政府设立交通事故社会救助基金，广开资金来源，规范基金管理和支付，并由财政最后兜底保障。2．由现有的商业保险公司代办机动车强制三责险业务，保险公司仅收取代理费用，不承担盈亏，该业务也以“非盈利”方式经营，由财政兜底。同时在救助基金方面采取与前述模式同样的方式运作。无论采用哪种经营模式，未来的机动车强制三责险应该也必须由中国保监会负责在全国范围实行统一条款、统一责任、统一限额、统一费率。建议限额设定在3~4万元和仅仅赔偿人身伤亡为宜。在实行全国统一的机动车强制三责险后，由各家商业保险公司自行开办的商业性机动车三责险供投保人自愿选择和转嫁风险，作为机动车强制三责险的补充。同时恳请最高人民法院尽快出台交通事故处理的司法解释，解决目前各地法院自行其是的司法混乱局面。
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　　［编辑：陈心汀］保险研究2005年第8期法律经纬
　　［收稿日期］2005—06—02
　　［作者简介］李寿双（1978—），河北邢台人，北京大学法学硕士，现供职于北京市大成律师事务所；郭文昌（1960—），江苏常州人，中国人民财产保险股份有限公司常州分公司业务管理部/法律部经理，浙江大学兼职副研究员，江苏工业学院兼职副教授，出版专著和合著3本，在各类国家级报刊发表论文20多篇。