析《道交法》司法实践中涉及的保险问题

镇江市保险学会秘书处

                                （镇江市保险学会，江苏 镇江 212005）
　　
　　［摘要］2004年5月1日起实施的《道路交通安全法》对解决处理交通事故起到积极作用，但社会各界就机动车第三者责任保险是否就是《道交法》第76条中处理交通事故依据的机动车第三者责任强制保险引发了广泛争议和关注。2005年2月25日，江苏省高级人民法院第六次审判委员会会议讨论通过并下发了《会议纪要》，《会议纪要》虽然对指导和规范所辖基层法院审理机动车三责险案件起到了一定的作用，但从法律效力上看，它仅是法院内部工作指导意见，并不是法定的规则形式，混淆了“三责险”的定性问题，引发了司法实践中的混乱。
　　［关键词］道路交通安全法；会议纪要；财产保险；司法实践
　　［中图分类号］D922.284  ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2005）08-0067-03
　　
　　2004年5月1日《道路交通安全法》（以下简称《道交法》）实施以来，经过一年多的司法实践，这部法律在更新交通安全管理机制，规范交通管理行为，调节有关各方利益方面，起到了积极作用，较之于该法实施前的《道路交通管理条例》，新法更注重细节，更具可操作性，也更人性化。但在实施过程中，由于该法第17条“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”以及《机动车第三者责任强制保险条例》和《道路交通事故社会救助基金管理办法》至今未能出台，因而在实施《道交法》第76条道路交通事故赔偿方面产生了重大问题，其核心为目前各家财产保险公司承保的机动车第三者责任保险是否就是《道交法》第76条中处理交通事故依据的机动车第三者责任强制保险?社会各界特别是司法界、保险界以及交通事故当事人对《道交法》第76条的理解和认识相悖引发了广泛争议和关注。
　　2005年2月25日，江苏省高级人民法院第六次审判委员会会议讨论通过并下发《关于审理交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的意见(一)》(苏高法审委［2005］3号)会议纪要(以下简称《会议纪要》)。在这个《会议纪要》中，对《道交法》涉及保险的条款有如下解释：
　　1．《道路交通安全法》第76条第1款规定的保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内的赔偿责任，是指无论交通事故当事人是否有过错，保险公司都应予以赔偿。
　　2．在有关机动车第三者责任强制保险的专门性规定实施前，对于机动车方已根据机动车登记地地方性法规或行政规章的强制性规定投保的机动车第三者责任保险，也应适用《道路交通安全法》第76条第1款的规定，由保险公司直接承担对交通事故受害人的赔偿责任。
　　3．机动车第三者责任保险合同无论是否签订于2004年5月1日之后，对保险公司的免责事由均应按照《民法通则》第123条和《道路交通安全法》第76条第2款的规定予以审查。如果交通事故引起的损害是因交通事故受害人故意造成的，保险公司不承担《道路交通安全法》第76条第1款规定的赔偿责任。
　　以上解释出台后，法院在审理案件中涉及保险条款被曲解的一系列问题，既剥夺了保险公司的正当权益，又损害了法律最基本的公平、公正原则。长此以往，必将导致严重的社会问题。
　　一、《会议纪要》出台后的状况
　　这个《会议纪要》出台后，在江苏省导致了严重的法规冲突，主要表现在：
　　1．由于《会议纪要》的下发，使《道交法》第76条从一个需要配套法规才能实施的条款，只用简单的文字形成了《会议纪要》后，就被改造成了在省内具有强制力的法规。《会议纪要》下发后，省内各级法院在审理交通事故损害赔偿案件中的判词发生了明显的、一面倒的变化。表现在基层法院的法官在审理交通事故受害人直接起诉保险公司的案件时，一改以前所持的慎重态度，直接作出了大量以将保险公司的车险产品视为法定强制保险为基础的判决。这一方面是由于交通事故受害人直接起诉保险公司的案件长期以来没有法律依据可以援引，一直是司法难题，《会议纪要》的出台，使这个难题“迎刃而解”了；另一方面由于法院系统的改判和错案追究机制和考核机制，遵循上级法院的意见对于普通
　　［收稿日期］2005—06—10
　　审判人员来说是个既安全又少背道德包袱的选择，因此，这份《会议纪要》事实上已经成为省内各级法院普遍遵循的审判依据，实际效力等于甚至高于《道交法》本身。
　　2．由于《会议纪要》中的这些解释在相关审判中被大量援引，对省内各财产保险公司形成了巨大的冲击，出现了大量交通事故受害者直接起诉保险公司并胜诉的案例，导致这方面的诉讼日益增多，使各保险公司疲于应付，其中一些公司因此在经营上陷入了困境。因为目前各保险公司开办的机动车险是以按责论处为费率厘定基础的商业保险，在保费收取标准上不是按《道交法》中的强制保险的要求进行的，而通过司法行为强行改变保险产品的属性，必然导致保险合同所承载的风险水平发生变化，从而动摇保险公司的经营基础。作为财产保险公司最大险种的机动车险，它的经营基础一旦动摇，必将影响到保险公司的偿付能力。
　　3．根据《会议纪要》的解释，于是就出现了诸如无证驾驶、酒后驾驶、持伪证驾驶肇事和肇事后逃逸造成的损害等交通事故，法院均判决由保险公司赔偿，而且一赔就是十几万元，绝非原先强制三责险草案里提到的4万元，与原有保险条款的免责条款的免除责任发生严重冲突。更严重的问题是该《会议纪要》违反科学发展观，混淆了商业保险与强制保险的性质，特别是混淆了商业保险与强制保险在权利与义务方面的区别，使商业保险在原有收费标准不变的情况下，大大增加了赔款支出，长此下去，保险将成为无源之水，再好的立法本意也只能成为一纸空文。
　　4．逐利是资本的本性，赔本买卖谁也不会做，保险公司对应的惟一办法只能是涨价，提高“三责险”的费率。根据我们了解的最新情况，上海、浙江两地的保险公司已达成同盟，最近将以最高近50％的增幅提高“三责险”费率。另据江苏省保险行业协会负责人介绍，在全省12家保险公司中，如今半数以上的公司均因车险而亏损，另外，江苏省保监局也有统计，全省车险综合赔付率已经达到73％，2004年全省车险亏损了4亿元。法规冲突带来恶性循环，受损害的不仅仅是保险公司，还有社会大众。
　　二、《会议纪要》的效力分析
　　法院判案应当以什么为依据，是一个很重要的问题，法院是否可以援引上级法院的《会议纪要》作为判案的依据呢?这就涉及法院《会议纪要》的效力问题。
　　1．从法理上讲，法院的《会议纪要》不是以司法解释的形式下发，而是以上级法院内部便文形式下发，它通常是上级法院，尤其是省高级法院，对辖区内突出法律问题的一种内部工作讨论或总结意见，只是可以对下级法院处理同类案件起到一定的指导作用，并不具有法定的效力。一般在下发的文件通知中也会注明参照执行。因而在审判实践中《会议纪要》所起的作用只是一种指引作用，不能成为法院审判援引的依据。试想一个连国务院和最高人民法院暂时都没有明确认定目前机动车第三者责任保险的性质和过渡期如何赔偿等涉及千家万户的交通事故处理的重大问题怎么能由地方上的高院通过《会议纪要》的形式，片面的明确认定，这一切在司法界、学术界、保险业界都引起了极大的困惑和难以理解。
　　2．《道交法》出台后，各地各级法院和法官针对交通事故适用《道交法》处理中出现的争议和焦点问题很多，从而导致各地各级法院纷纷出台了内容各异的《会议纪要》。《会议纪要》虽然对指导和规范所辖基层法院审理机动车三责险案件起到了一定的作用，但是，从法律效力上看，它仅仅是一种法院内部工作指导意见，并不是一种法定的规则形式，基层法院不能完全援引《会议纪要》的规定处理交通事故案件，不能在庭审和判决书中直接援引《会议纪要》中的条文“对抗”当事人，更不能直接援引《会议纪要》中的条文，声称保险公司制定的符合《保险法》并经中国保险监督管理委员会审批的保险合同的条款。因此，江苏省高级人民法院这份在没有经过充分论证，也没有广泛征求意见的基础上以《会议纪要》的形式下发的司法文件，在形式上是不严肃的，在内容上是不负责任的，因而对社会也是有着巨大风险的。
　　三、目前机动车第三者责任保险的定性问题
　　1．从法律层面看，《道交法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助金，具体办法由国务院规定。”由此可见，法律将制定机动车第三者责任强制保险制度的权力赋予了国务院，由国务院以行政法规的形式对此进行规定。而实际上国务院在《道交法》实施8个多月后的2005年1月12日才刚刚公布《机动车第三者责任强制保险条例(草案）》，并广泛征求意见，以便进一步研究、修改后报国务院审议。这充分说明我国的机动车第三者责任强制保险制度尚未建立。同时在《条例》（草案)第44条规定，在条例正式实施3个月内将现行的商业保险变更为强制保险，这表明国务院认为现行的保险公司机动车第三者责任保险是商业保险，否则何需变更。
　　2．从理论层面上来分析，机动车第三者责任强制保险作为一种特殊的制度安排，有其内在特征：(1)从功能上来说，不仅具有一般保险的转移风险功能，更重要的是实现了对交通事故的受害人提供便捷、及时的补偿；(2)不以营利为目的，基本是不赔不赚或保本微利即可；(3)对于如何投保、如何承保、责任限额多少均有强制性规定，不仅机动车必须投保，而且保险公司不得拒绝承保；(4)交通事故的受害人对保险公司有直接求偿的权利；(5)保险条款和费率由保险监管机构统一制定；(6)其定位是一种带有社会保险性质的国家法定保险，否则为什么必须由国务院统一制定和颁布。由此观之，在我国目前实行的机动车第三者责任保险，除了具有年检时必须参加保险的特征之外，其他方面均属于普通的商业保险，因此其性质上不属于《道交法》第76条规定的机动车第三者责任强制保险。
　　3．目前保险公司承保的机动车第三者责任险属商业保险，不是强制保险，厘定费率是根据“以按责论处”测算的，即按照交通事故中司机应承担的责任实行赔款。第三者责任保险条款是在《道路交通安全法》颁布以前，其条款是各家公司制定并报中国保险监督管理委员会批准的，保险公司和投保人均有自愿订立保险合同的权利，因此目前的第三者责任保险条款和订立保险合同的自愿权利应该受到法律保护，因而不能也无力承担《道交法》第76条关于“保险无责赔付”的规定，不能把超出现行条款的巨大的交通事故赔偿责任让商业性的保险公司承担。
　　因此，我们认为由于国务院的《机动车第三者责任强制保险条例》尚未出台，《道交法》第76条“保险无责赔付”规定并无适用的余地。酒后、无证或持假证驾驶机动车肇事的，不仅违反《道交法》，也违反《保险法》。为此，违法肇事者本人没有或许也不敢向保险公司提出索赔申请——因为这是不存在的非法权益。而法院却按照《会议纪要》片面要求保险公司抛开依照《保险法》制定的保险合同，要求保险公司按照《道路交通安全法》承担一切责任，只会带来极大的负面效应。从个案上讲，干扰了保险行业的正常经营秩序，由于执法上的偏差，使保险公司成为社会求助站，使法律的天平失衡。从全局上讲，与党中央倡导的建立健康、公正和合理的市场经济秩序的精神背道而驰，必将严重影响我国保险业和保险市场的健康培育。
　　四、事故受害人无权起诉保险公司
　　由于目前实行的机动车第三者责任保险是商业保险，不适用《道交法》，因此保险合同第三者——交通事故的受害者及其家属直接将保险公司作为被告或第三人是没有法律依据的。
　　根据《民事诉讼法》第53条，只有当诉讼标的是共同的或为同一种类，才可能构成共同诉讼。而在保险合同第三者直接起诉保险公司的民事诉讼中，第三者与被保险人之间的诉讼是侵权之讼，而保险公司与第三者之间不存在侵权事实，没有共同或是同一种类的诉讼标的，不能构成共同诉讼。另外，保险公司与第三者之间也没有直接的法律关系，保险公司的赔付责任只是基于保险合同和被保险人的索赔请求而产生，在法律没有赋予第三者对保险公司的直接求偿权，同时在保险合同没有约定可以由第三者直接求偿的情况下，第三者向保险公司请求赔偿也是没有法律依据的。
　　关心照顾弱势群体——交通事故受害者的利益，促进社会的和谐稳定，是新《道交法》良好的立法本意。但只有把良好的立法本意与科学的管理方法和坚实的经济基础结合起来，才能符合科学发展观，真正建立起一种切实可行且能持久实现的社会保障秩序和机制，这应需要一系列科学而严密配套的政策措施。其中包括机动车第三者责任强制保险的相关规定、交通事故受害者社会救助基金的筹集与使用方法、保险公司在机动车第三者责任强制保险中的权利义务以及实施无过错责任赔偿后机动车驾驶员肇事者的法律责任及处罚办法等等。
　　五、解决对策及建议
　　1．江苏省人大常委会在国务院条例出台前以及2004年5月1日至强制保险开始实施这一段时期内，应参照上海市的做法制定地方法规规范江苏省内交通事故保险赔偿的处理办法，同时对2005年2月24日江苏省高级人民法院第六次审判委员会会议讨论通过并下发《关于审理交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的意见(一)》(苏高法审委［2005］3号)会议纪要进行审定，从维护江苏省社会稳定和金融安全的高度，在充分兼顾各方利益的基础上，明确宣布《会议纪要》不是法律文件，不能作为审判依据。
　　2．加快与《道交法》配套的机动车辆强制保险制度的建设步伐。《道交法》第1条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助金，具体办法由国务院规定”。《道交法》于2004年5月实施，直至8个月后，国务院于2005年1月12日公布《机动车第三者责任强制保险条例(草案）》，以广泛征求意见，在条例草案的第44条规定：在条例正式实施3个月内将现行的商业保险变更为强制保险。这一方面表明国务院认为各保险公司现行的机动车第三者责任保险是商业保险，需要在将来通过法律措施变更为强制保险；另一方面也说明作为一种特殊的制度安排，《道交法》中的关于保险的条款的全面落实，依赖于机动车第三者责任强制保险制度的全面建立。
　　3．由全国人大或最高人民法院在《机动车第三者强制保险条例》出台前，迅速制定一个能够兼顾各方利益并具可操作性的过渡性司法解释，改变目前全国各地法院各司其法，以各具“地方特色”的《会议纪要》作为审判依据的混乱状况。在制定这个司法解释的过程中，应该听取金融保险专家的意见，了解保险行业的偿付能力的稳定对社会安定的重要意义；研究目前以按责论处为厘定费率基础的现行机动车保险在经营方面的技术特征；认清财产保险的支柱业务——机动车险已全行业亏损的严峻现实。
　　4．各级监管机构应积极主动承担起监督协调作用，把涉及千家万户的道路交通事故和占全国财产保险业务65％左右的机动车保险监督管理到位，充分发挥保险的社会管理功能，力促国务院尽快出台《机动车第三者强制保险条例》和《交通事故社会救助基金管理办法》，迅速改变当前机动车第三者强制保险的制度缺失和扭转车险经营全行业亏损的严峻状况，为维护社会稳定和构建和谐社会发挥保险的作用。
　　5．国务院应该对《机动车第三者责任强制保险条例》(草案)作出重大调整，准确定位机动车第三者责任强制保险为准社会保险，由中央和地方政府和他们的财政承担起本应承担的责任，可以由现有的保险公司配合政府进行专业运作。可以考虑以下两个方案：(1)由国家设立政策性的专营公司，由政府按“非盈利”的原则设立交通事故社会救助基金，广开资金来源，规范基金管理和支付，并由财政最后兜底保障。(2)由现有的商业保险公司代办机动车强制三责险业务，保险公司仅收取费用，不承担盈亏，该业务也以“非盈利”方式经营，由财政兜底。与此同时，商业性第三者险同时并存，作为强制性第三者险的补充，由各家公司自行制定条款和费率，由机动车主自由选择。
　　［编辑：陈心汀］保险研究2005年第8期法律经纬