论发展我国农民养老保险

黄文强 詹洁 周波

                      （中国人寿保险股份有限公司广西分公司，广西 南宁 530022）
　　
　　［摘要］农民养老保险事关8亿农村人口的切身利益，事关和谐社会的建立，也是保险服务“三农”的重大课题。当前，我国农民养老保险发展缓慢的主要原因是思想认识不到位，扶持政策少，机制不健全，商业保险公司积极性不高，保费收缴难，管理水平低等。应充分认识发展我国农民养老保险的必要性和紧迫性，着力解决争取国家政策扶持、积极筹措农民养老保险基金、加强农民养老保险的监控管理、及早进行立法规范、充分发挥商业养老保险的作用等问题。
　　［关键词］三农工作；农民养老保险；政策扶持；基金管理；立法规范
　　［中图分类号］ F840.67 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2005）08-0046-02
　　
　　一、大力发展农民养老保险是构建和谐社会的迫切要求
　　农民养老保险是国家为解决即将到来的老龄化社会问题而建立的一种社会保障制度。上个世纪80年代末，我国开始在农村富裕地区进行农民养老保险探索。1992年，民政部制定下发了《农村养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，并在全国逐步推进和建立农民养老保险制度。1998年，农民养老保险管理工作由民政部移交给劳动和社会保障部，该部还成立了农村养老保险司。但因为财政部没有给予资金上的支持，农民养老保险始终没有新的突破。
　　在对待农民养老保险的问题上，部分学者认为，我国农村大部分地区经济落后，尚有5 000万人口没有脱贫，农村不具备开展养老保险的能力。商业保险公司认为，农村养老保险投入大、产出少、摊子宽、风险大，因而缺乏发展业务的机制和积极性。加之目前政府对城镇职工的养老保险已不堪重负，拿不出财力来支持农民养老保险的发展，即使是前几年民政部门在部分地区推行的养老保险，大部分是农民个人缴费，没有公共积累，不具备互济性，不是真正意义上的养老保险。为此，必须在理论和实践上认真研究农民养老的保障机制问题，积极探索和发展农民养老保险，是建设小康和谐社会的一项迫切任务。
　　(一)发展农民养老保险是完善社会保障体系，提高农民生活质量的迫切需要
　　我国有8亿人口居住在农村，广大农民的养老、医疗及抵御意外伤害保险的需求与日俱增，城乡二元化经济结构使得大多数农民隔离在养老保险体系之外，特别是随着改革的深入，农村城镇化特征日趋明显，出现土地使用权转移，农村中强壮的大部分劳动力进入城市务工等，而留在农村的都是老年人。据预测，20年后，我国农村人口老龄化程度将比城镇高出2~6个百分点。农村“4—2—1”的家庭结构明显，子女的赡养负担很重。由于农村人口流动加快，子女必须赡养老人的道德约束力也在弱化，动摇了“依靠土地和家庭养老”的选择。大力发展农民养老保险，有利于解除农民后顾之忧、促进农村社会稳定和谐。
　　(二)目前在我国大力发展农民养老保险的条件已具备
　　随着我国广大农村地区改革开放的深入，党中央、国务院支持“三农”政策的不断深化，农村经济不断繁荣，农民收入稳步提高。据统计，2004年我国农村居民人均纯收入达到2 936元，扣除物价因素，较上年增长6．8％。农民收入的提高，为农民养老保险的发展提供了良好的条件。
　　(三)发展农民养老保险，体现了宪法的基本精神
　　作为国家的社会保障制度，目标是让每个公民都享有社会保障体系的保护。我们不能只把农村人口视为现代化的贡献者和劳动者，而不是分享现代化成果的人群。社会保障政策的差异，只应体现在公民因从事的职业特点不同，保障的具体内容、具体项目可有所不同上。在社会保障方面，应给予农村人群更多的公平待遇，以体现宪法基本精神。
　　  二、目前我国农民养老保险制度中存在的主要弊端
　　(一)农民养老保险不具备社会保险的特征
　　［收稿日期］2005—05—08
　　［作者简介］黄文强，男，高级经济师，现任中国人寿保险股份有限公司广西分公司办公室主任，先后在《中国发展与改革》、《中国百科全书》、《中国保险报》、《保险研究》等报刊上发表论文和专著70余篇；詹洁，女，经济师，现任中国人寿保险股份有限公司广西分公司团险销售部副经理；周波，男，管理学学士，毕业于武汉大学健康保险专业，现供职于中国人寿保险股份有限公司广西分公司团险销售部。
　　按照当今世界上的通行做法，社会保险应该具备强制性、互助性和国家财政保底，但由民政部颁发的《基本方案》规定：农民养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这是由中国经济特别是农村经济发展的具体情况决定的。由于国家的财力有限，农村养老保险基本没有得到国家财政的补贴，因而保险费的筹集只能依赖集体和个人缴纳。这种完全由农民自己缴费的保险不具备“社会保险”的含义。
　　(二)现行的农民养老保险难以保障未来的老年生活
　　由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入低，在大部分地区现行的农民养老保险中，农民投保交费很低，得到的保障难以满足农民老年的基本生活需要。即使是在试点工作做得比较好的山东省，大都是选择了保费最低的2元／月的投保档次，按民政部《农民养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4．7元，15年后每年可以领取9．9元。若再考虑管理费和银行利率调整及通货膨胀等因素，农民能领取到的养老金只是杯水车薪，起不到真正养老的作用。
　　(三)农民养老保险基金管理水平低
　　现行的农村养老保险基金由当地的民政部门独立管理，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监督和控制，地方民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农民养老保险基金的情况时有发生，农民的养老钱失去了保障。
　　(四)农民养老保险制度本身存在巨大的风险
　　不依赖财政的完全个人储备积累模式，在资金的原始积累上渠道单一，从而导致风险过分集中于制度本身，加之目前农民养老保险基金多留存在县级管理，这笔基金运用空间小、收益低，同时缺乏专业的投资机构运作，只能通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的。由于目前我国银行利率持续走低，农民养老保险基金大幅度贬值，难以达到对农民承诺的给付水平，如果不立即采取措施，想方设法弥补亏空，将失信于民，甚至断送农民养老保险事业。
　　(五)农民养老保险缺乏可操作性
　　农民养老保险是一种社会行为，客观上要求其在实施、管理、监督和防范风险等方面要有统一的、严密的管理系统。但从了解的情况来看，各地区，特别是实施养老保险工作的县级单位，面临诸多具体困难，一方面没有明确的法规来保证工作的实施，另一方面各行其是，缺乏严密的系统管理方法。如果不加强全国性统筹规划，统一立法管理，要进一步推进农民养老保险将十分困难。
　　三、发展我国农民养老保险需要解决的问题
　　(一)争取国家政策扶持
　　劳动和社会保障部应尽快会同有关部门，针对农民养老保险工作出现的新情况、新问题，及时制定相关措施，出台扶持政策。一是力争获得同商业保险资金同等的“协议存款”或高于商业保险资金“协议存款”的优惠政策；二是发行国债时，给予农民养老保险基金优先认购权，允许其对品种好的多购，品种差的可少购或不认购，确保养老保险基金保值增值；三是对基金收益或购买的企业债券实行免税；四是出台农民养老保险基金投资管理办法，规范基金管理行为；五是建立财政补助制度。将农民养老保险机构的管理人员、机构经费纳入当地财政同级，不允许农民养老保险机构经费从农民养老保险基金中提取；六是对农民养老保险实行全部免税政策。
　　(二)积极筹措农民养老保险基金
　　鉴于当前养老保险基金存在的隐性负债问题，一是大力发展乡镇企业加快开发多种经营，以增收弥补集体养老保险基金缺额；二是在农村连年增产丰收及国家取消农业税的条件下，直接从农村农民收入中按一定的比例提留集体补充养老基金；三是推广“储备积累”的养老保险模式，基金预筹，储备积累，保值增值；四是实行农村各类人员(包括乡镇企业职工)参加统一的社会养老保险，提高全员投保率；五是把经济效益好的乡、镇作为农民养老保险发展的重要突破口，充分发挥乡、村干部和党员的带头作用，把分散农户投保率的高低作为农民养老保险深化普及的检验标志。
　　(三)加强养老保险的监控管理
　　一要建立健全适应当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；二要健全严密可控的实务流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人账户管理系统，不断提高工作效率；三要加强对现有农民养老保险管理人员培训，提高其理论水平和实务操作能力，同时适当引进专业人员，提高队伍素质和管理水平；四要建立健全严密的管理考核机制，加强各级农民养老保险基金的常态管理。特别是要加强保险单及有价单证、收费、给付、资金等重要环节的管理，确保农民养老保险各项管理工作规范、安全、可控。
　　(四)完善《基本方案》，及早进行立法规范
　　要认真总结我国农民养老保险的成功经验与教训，学习研究借鉴国外农民养老保险的成功经验做法，结合我国农民收入增加，生活水平明显提高的实际情况，抓紧对民政部颁发的农民养老保险《基本方案》进行修改和完善，并在组织架构、运行管理、资金运用、经费开支、风险防范等每个方面进行规范，使之做到发展规范、管理严密、运营安全、保值增值、安全可靠，成为广大农民真正值得托付的养老金主要来源。要在加强精算的基础上，适当提高农民养老保险各级标准的交费比例，强化各级政府的财政支持，从而真正提高养老保险程度。要加快农民养老保险的立法，及早对我国农民养老保险的性质、地位、运营规范、日常管理、发展渠道、资金运用、组织推动等通过法律的形式固定下来，确保我国农民养老保险真正惠及8亿农民。
　　(五)充分发挥商业保险的作用
　　商业养老保险是社会保障体系的主要组成部分，是农民养老保障的主要补充，各家保险公司要认真贯彻落实党中央、国务院支持“三农”的各项方针政策，充分发挥保险的社会管理功能，积极开拓农村养老保险市场，要加强农村保险机构网点和营销队伍建设，及时设计符合农民收入实际、通保险研究2005年第8期寿险专论