论建立机关事业单位工伤保险制度

于兵

                               （天津市财政科学研究所，天津 300040）
　　
　　［摘要］在许多人的观念中，机关事业单位就职人员的社会保障待遇总会优于企业单位的员工，事实上不尽如此。2004年4月，国务院出台了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起开始正式施行。由于历史原因，这一法规所涵盖的范围仅限于企业和个体工商户，从而使机关事业单位的工作人员在工伤保险待遇上处于相对的弱势地位。主要表现在：制度零散、操作难度大、待遇不平等、有关法规缺少法律依据等。针对以上问题，应尽快建立统一适用的社会保障工伤保险制度体系，让企业劳动者、国家机关、国家事业单位、社会事业单位等部门的工作人员在工伤保险中享受同样的社会保障。
　　［关键词］工伤保险；机关单位；保险制度；社会保障
　　［中图分类号］ F842.61 ［文献标识码］ B ［文章编号］1004-3306（2005）05-0060-03
　　
　　我国工伤保险制度始于20世纪50年代初政务院颁布的《劳动保险条例》。自1996年我国工伤社会保险工作全面铺开后，2003年由国务院出台了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起正式施行，它标志着我国以法律形式确立了企业职工享有劳动保护的权益。这是我国广大劳动者和企业职工的福音。但这一法规却忽视了服务于国家机关的公务员和事业单位的工作人员，使这一群体处于一种不平等的地位。尽快建立针对这一群体的工伤保险制度，已成为一个非常现实的问题。
　　一、机关事业单位工伤管理的盲点
　　《工伤保险条例》第2条规定：“中华人民共和国境内的各类企业和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”这就说明《工伤保险条例》是针对企业和个体工商户制定的。只有第62条才有与机关事业单位工作人员有关的规定，即：“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。……”。这也更加确定了机关事业单位工伤的认定标准和费用补偿渠道与《工伤保险条例》无关。
　　现行的《工伤保险条例》无法适用于机关事业单位，机关事业单位则仍只能遵循既有的规定。机关事业单位关于工伤方面的制度主要是一些零散模糊、明显滞后的规定，且不同地方、不同行业政策各异，对于工伤认定的条件、部门、待遇等等缺乏统一、明确的规定。
　　机关事业单位的工伤，也称“公伤”，有“因公伤亡”之意。在传统体制下，更能反映出这一群体的工作归属关系。其适用范围是国家机关、事业单位、军队等部门及其工作人员，主要是由县级以上人民政府、民政部门、人事部门以及军队团级以上单位的政治机关负责审核、评定。由于此类事件形式多样，分别适用于不同的法规依据，在法律调整上有的尚无明确的依据，在此局面下，容易导致有关部门的处理缺乏法律政策依据，工伤人员在申请合法权益时也不好操作。
　　二、机关事业单位工伤保险处理现状
　　自《工伤保险条例》公布之日至今，已一年半有余，有关部门尚未出台针对机关事业单位人员工伤的“具体办法”，所以目前只能依照现有的政策法规执行。
　　 (一)已建立工伤保险的机关事业单位工作人员的工伤处理
　　近年来，一些地方政府和职能部门针对一些规定不能切合机关事业单位的情况，出台或正在酝酿一些机关、事业单位工伤保险的专门法规政策。如珠海市1999年制定了《关于我市机关事业单位工作人员实行社会工伤保险的通知》；大连市政府也曾发布了《关于印发<大连市机关事业单位工伤保险规定>的通知》。深圳、上海、北京等地有关法规也正在审议中。这些地区通过规定机关事业单位参加工伤保险，将其纳入工伤保险体系，在机关事业单位工作人员发生工伤时参照企业工伤进行处理，这样可以工伤保险基金为依托，既有利于减轻政府的财政负担，也可有效地维护职工的权益。
　　 (二)没有实行工伤保险的机关事业单位的处理
　　这类工作人员的工伤处理比较复杂，因为处于不同系统、不同部门，其处理程序、依据及结果也不一样。主要包括以下几类：
　　1．全民所有制事业单位工作人员。按照国家有关优抚政策处理，其评残条件参照《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行，评残程序、伤残保健金、补办评残手续和伤残抚恤关系转移按照财政部、民政部《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》（［1989］财文455号）执行。各地实践中由人事部门、主管部门、民政部门批准、评定。
　　2．国家机关工作人员。按照民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》(民［1989］优字34号）和国家有关优抚法规、政策处理，其评残条件与范围、伤残抚恤（保健）金标准、补办评残手续和伤残怃恤关系转移等，参照《军人抚恤优待条例》及其解释的有关规定办理。
　　3．公安机关人民警察。按照《中华人民共和国警察法》和国家有关优抚法规、政策处理，其伤残等级的具体条件按《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行，评残程序、伤残保健金、补办评残手续和伤残抚恤关系转移按照《公安机关人民警察抚恤办法》(公发［1996］18号)执行。
　　4．人民法院、人民检察院司法警察。按照《中华人民共和国警察法》和国家有关优抚法规、政策处理，其伤残等级的具体条件按《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行，评残程序、伤残保健金、补办评残手续和伤残抚恤关系转移按照《人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法》执行。
　　5．司法行政系统人民警察。按照《中华人民共和国警察法》和国家有关优抚法规、政策处理，其伤残等级的具体条件按《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行，评残程序、伤残保健金、补办评残手续和伤残怃恤关系转移按照《司法行政系统人民警察抚恤办法》执行。
　　6．现役军人(含文职官兵、义务兵）。按照《中华人民共和国兵役法》和国家有关优抚优恤法规、政策处理，其伤残等级、评残范围、审批程序按照《革命伤残军人评定伤残等级的条件》、民政部《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》的通知(民［1989］优字19号）和解放军总政治部、总后勤部制定的《军队评定伤残等级工作管理办法》执行，伤残抚恤金、伤残保健金、供养安置及家属抚恤等按照《军人抚恤优待条例》等有关规定执行。
　　7．民办事业单位、各类民办非企业单位，这些单位理论上讲，不实行财政拨款收支，不实行国家政策调控，则可以自行按在参加社保的同时依照《工伤保险条例》或地方工伤保险规定参加工伤保险；实行自收自支的事业单位，也应由事业单位自行参加工伤保险。
　　三、机关事业单位工伤处理存在的问题
　　由于我国至今未建立起全社会统一的社会保障性的工伤保险制度，这既给处理针对机关事业单位人员的工伤事件增加了困难，也造成了这一群体在工伤待遇的上的不公平。
　　（一）法规不完整，操作困难
　　机关事业单位人员的工伤保险根据行业、部门的不同适用各异的规章，而针对每一行业或部门的的规章又很不完善。在实际操作中，常出现无章可循的情况。比如：现行机关部门在处理工伤保险事件时遵循民政部《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》（民［1989］优34号）。该文仅有数百字内容，其核心大意是国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残的审批权限及评残办法按原有规定执行，而评残条件与范围、伤残抚恤金标准等事项以及机关工作人员、人民警察死亡性质的确定则参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理。而《军人抚恤优待条例》第15条规定：“……确定伤残等级的具体条件，由民政部门制定”。同时，该文件全篇也未见评定有关人员死亡性质标准。在实际操作中，则需以《民政部关于贯彻执行<军人抚恤优待条例>若干具体问题的解释》(民［1989］优字19号)为依据。另外，依原文件的说法，对有关人员的审批权限和评残办法“按照现行规定的审批权限及伤残办法予以评残”。但“现行规定”则很难查证。有据可查的仅是《公安机关人民警察抚恤办法》，该文对人民警察的有关伤残和死亡的抚恤有较明确的规定。但该文件的附则又将同是人民警察的伤残人员分按不同标准办理保险。即列入行政编制的人民警察按该文件执行；未列入行政编制的人民警察以及铁路、交通、民航、林业系统公安机关人民警察的伤亡抚恤“按本办法执行，其抚恤费由所在单位按规定发放”；公安机关边防、消防、警卫等现役编制人民警察伤亡抚恤待遇“按《军人抚恤优待条例》和有关政策执行”。
　　法规体系的不完善使得一些单位在执行中无所适从。比如，对于实行全额预算拨款的事业单位，若欲参加工伤保险，其经费从什么项目列支没有规定。又如，对于已进行医疗费用改革的事业单位，工伤人员的治疗费用如何承担与支付也没有相应规定。
　　诸如此等复杂、零乱的法规体系，常使得机关事业单位工伤人员在申请合法权益时，因没有保障规定依据而无法获得相应的权益。随着机关事业单位机构改革进程的深入，一些事业单位转制成企业单位，单位和职工的关系逐渐趋于契约化。这进一步说明原有的规定已越来越不适应日益变化的情况。
　　（二）机关事业单位人员成为工伤保险领域的相对弱势群体
　　首先，在工伤的认定范围上，《工伤保险条例》第14条规定有7种情形应当认定工伤，同时在第15条指出有3种情形视同工伤，归纳现行的机关事业单位有关法规，对工伤的认定范围共包括6种情况，而对《工伤保险条例》中规定的另外4种情形不予认同。即第14条中第3款，在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；第5款，因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；第7款，法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。另有15条第1款，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的。而对特定部门执行的标准有的仅认可其中4～5种情况。即使是两者都认可的范围，执行的标准也不一样。例如：依《工伤保险条例》第14条第6款规定，在上下班途中，受到机动车事故伤害的即可认定工伤；而现行机关事业单位执行的标准是：在上下班必经路线上，发生非本人责任的道路交通事故或遭到不可抗拒的意外伤害的。增加了3个前提，即“必经路线”、“非本人责任”和“不可抗拒”。
　　其次，在工伤保险待遇上，现行的机关事业单位适用的有关规章与《工伤保险条例》相比有明显的差别。比如：《工伤保险条例》第33条规定：“职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受以下待遇：(一)从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，标准为：一级伤残为24个月的本人工资，……(二)从工伤保险基金按月支付伤残津贴……”。而现行机关事业单位执行的标准则是伤残人员只享有伤残津贴，而没有“一次性伤残补助金”的待遇。又如：《工伤保险条例》第37条规定，职工因工死亡，其直系亲属按规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。而现行机关事业单位执行的标准则没有丧葬补助金一项。另外，针对企业的一次性工亡补助金的标准是“48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资”；而机关事业单位的标准都是20个月已故人员工资。
　　比较针对企业和机关事业单位工伤待遇上的差距，还有多项。这使得同为劳动者的机关事业单位工伤人员在遭遇到与企业劳动者相同或者类似的工伤伤害、职业伤害或其他意外人身伤害，却无法得到相同的工伤认定和费用补偿。
　　（三）同是机关事业单位的待遇也存在差异
　　法规体系的不统一，使得职能不同的部门之间、不同行政区域之间、不同的行政事业单位之间，实行了不同的福利待遇政策。行政权力部门特别是有收费权力的部门，有一定支配自收财力的灵活性，在需所在单位提供抚恤支出时，在很大程度上可以满足较高标准的保险支出。不同行政区域由于地区财力的差距也会导致保险待遇上权益的不对等。
　　（四）现行的机关事业单位执行的有关规章缺少法律基础
　　《工伤保险条例》对工伤保险的监督管理工作做了合法分配：劳动能力鉴定委员会、劳动保障行政部门、经办机构、基金监督部门、工会组织、申请工伤的部门和个人等都有相应的责任和权力。反观现行对机关事业单位人员工伤认定的内容项目、条件、认定机构则缺少政策或法律法规的规定。在处理工伤事件中，有关部门也缺乏制约机制。由于工伤认定权在国家机关自身，其弊端是不言而喻的。
　　四、建立机关事业单位工伤保险的思考
　　产生目前机关事业单位与企业分别适用不同的工伤保险规章的现象，是历史的原因造成的。长期以来，工伤事故处理的政策范围属于劳动福利待遇的范畴，企业劳动者伤死处理的政策文件多出于劳动部，而国家事业单位的政策多出于人事部。现行的职工伤亡政策是经过不断调整实施的。对于企业劳动者的工伤保险制度，自1996年我国各地就开始试行。而国家机关事业单位人员工伤制度改革则滞后了。因为在大多数人看来，机关事业单位工作者的工作环境决定了他们出现工伤的机率相对企业要低得多，对这一群体建立工伤保险制度远没有企业迫切。
　　事实上，正如前文所述，在施行针对企业单位的《工伤保险条例》后，机关事业单位工作者成为相对明显的弱势群体。在社会各行业领域工作的人，均属于社会主义劳动者，在民主、权利义务方面应处于同等地位，因此我国应当尽快建立统一适用的社会保障工伤保险制度体系，使企业劳动者和国家机关、国家事业单位、社会事业单位等部门的工作人员在工伤保险中享受同样的社会保障。
　　（一）明确概念
　　建立完善全行业的工伤保险制度，需要明确两个概念：一是在10年前党的十四届三中全会已明确指出，工伤保险作为社会保险的组成部分已属于社会保障范畴。从而将工伤保险从企事业单位的福利待遇范畴分离出来，明确了工伤保险是每个社会劳动者应享有的权益，它不是针对某一行业和部门的。二是机关事业单位的“公伤”，用词有失准确：“公”是个抽象概念，在其概念中包含最多的成份大体是国家性，如“公家”在百姓的心目中就是“国家”。国家机关事业单位工作人员、企业劳动者因工作或者在工作中所受之伤残、死亡或突发疾病而死亡的应统称为工伤，而不宜称之为“公伤”。
　　（二）政策的制定要实现共性和特性的统一
　　从目前看，欲实现机关事业单位人员的工伤保障权益应完善修订现有的《工伤保险条例》，而不宜另订政策。因为如果另外建立一套针对机关事业单位的工伤保险法规，很容易形成相似职能部门的重复组建，加大社会运行成本。
　　经完善修订的《工伤保险条例》在制定有关条款时要注意体现不同行业部门有共性的内容，也不能忽视部门特性。比如，机关事业单位因公负伤表现最多的是上下班乘坐交通工具，出现交通事故所造成的负伤；再者是机关事业工作者经常出差，乘坐交通工具遇到交通事故造成伤亡，是否应该或如何进行“工伤认定”都应有所规定。
　　（三）工伤保险体系覆盖面要完整
　　机关事业单位的工伤事件情况多变，比如机关事业单位执行的“抚恤办法”中还包括有“革命烈士”的待遇。它的待遇当中还包括“优待”的内容。按现行社会保障体系界定的范围来看，这一部分的内容属于“社会优抚”范畴。这就需要对重新修订的《工伤保险条例》有明确规定，以做好与其他社会保障法规的衔接。
　　欲将新修订的《工伤保险条例》覆盖各行业、各部门的工作者的各种保险情况，会使法规的内容过于繁杂，可通过制定有针对性的法规作为配套，但应力求使法规体系完善。
　　［编辑：陈心汀］保险研究2005年第5期实务
　　［收稿日期］2005—01—26
　　［作者简介］于兵（1969—），经济学硕士，高级经济师，现就职于天津市财政科学研究所，多年从事社会保障理论与实务研究，已发表财经类专业论文20余篇。