我国农业保险发展困境的制度分析

孙秀清

                               （南开大学经济学院，天津 300071）
　　
　　［摘要］农业保险的政策性目标与保险公司的商业化经营目标相矛盾；农业保险有效需求不足，限制了发展的规模与速度；现有农业保险的有效供给严重滞后于客观需求；农业保险费率不当，但其调整面临困难等是我国农业保险发展面临的困境。我国农业保险的发展面临着困境，其根源在于制度的缺陷。农业保险制度本身的缺位及外部相关制度的缺陷已成为制约农业保险发展的瓶颈。因此，应加快制定《农业保险法》及相关的实施条例，建立多种形式的农业保险组织制度体系，建立有效的农业风险分散机制，建立以农业保险为主要形式的农业保护制度体系，加快农村金融深化进程，为农业保险发展构建一个良好的制度环境。
　　［关键词］农业保险；制度缺陷；风险机制
　　［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2005）04-0032-04
　　
　　Abstract： There exist plights of agricultural insurance in China.The policy goal of agricultural insurance conflicts with the commercialized management target of insurance companies.The effective demand for agricultural insurance is deficicnt,restricting the scale and speed of development.The present effective supply lags behind the objective demand.The agricultrual insurance premium rate is improper,but its adjustment is faced with difficulties.The rootstock rests with the institutional disfigurements.The absence of agricultural insurance system itself and the disfigurements of relative external systems have become a bottleneck for agricultural insurance development.Therefore,in order to construct a sound system environment for the development of agricultural insurance we should rugently constitute the Agricultural Insurance Law and its relative implenenting byelaws,establish a manifold organizing system of agricultural insrance,set up an effective agricultural insurance,and quicken the rural finance deepening.
　　Key words：agricultural insurance;plights;institutional disfigurement;system environment
　　
　　我国新一轮农业保险试点工作已正式启动，但造成我国农业保险发展缓慢、逐渐萎缩的各种障碍依然存在，尤其是内外部制度的不健全已成为农业保险发展的瓶颈，使农业保险发展陷入困境。分析我国农业保险发展的制度障碍，为农业保险发展构建良好的制度环境是十分必要的。
　　一、我国农业保险发展的困境
　　(一)农业保险的政策性目标与保险公司的商业化经营目标相矛盾
　　从福利经济学的角度看，农业保险具有很强的社会公益性，农业保险越发展，就越有利于提高整个社会的福利水平，这决定了农业保险的目标应是最大限度地满足农民利益和提高社会福利水平，而不应以经营者的盈利为目的。但开办农业保险及最近启动的全国范围内的农业保险试点的主体大都是商业性保险公司，即我国农业保险仍实行商业化经营。而商业保险公司以追求利润最大化作为其最终经营目标，这必然引发农业保险政策性目标和保险公司商业化经营目标的矛盾。虽然此次农业保险试点中，试点公司大多与地方政府签署了协议，由政府对经营农业保险的公司进行保费或经费补贴，有的地区甚至提出由当地财政对农业保险亏损兜底，但补贴的实质性支持措施并未到位，制度性和技术性问题也没有得到解决，因而具有明显的随意性和随机性，所以并不能从根本上解决农业保险商业化经营引发的矛盾。一旦农业保险经营失败而又得不到政府的支持使保险公司出现亏损，保险公司就不得不减少或放弃农业保险业务以维持自身经营的稳定性。
　　［收稿日期］2005—01—14
　　［作者简介］孙秀清，女，南开大学经济学博士生，现为山东财政学院金融系副教授，中国保险学会理事。主要研究方向：保险理论与实务、国际保险。
　　(二)农业保险有效需求不足，限制了发展的规模与速度
　　农业保险的发展与需求总量的扩展成正比。需求总量来自于有保险需求的消费者数量及其保险需求的欲望与购买保险的能力。从农业保险情况看，我国约有7亿农民，占全国总人口的63％，存在着有农业保险需求的巨大的消费者群。同时农业既存在严重的自然灾害又面临日益加大的市场风险的弱质性，决定了我国农业保险的客观需求巨大。加入WTO后我国现行农业保护政策的不适应性使农业保险的需求进一步增大。但农业面临的自然风险和市场风险及长期以来的农村金融抑制使农民收入低且增长缓慢，而由于农业生产的损失率高，农业保险的费用率高，导致了高费率，一些贫困地区农民资金无积累，往往无力缴纳保费。而在经济发达地区，农村人均纯收入较高，能交得起保费，但其收入大多来源于非农产业，他们对经营农业没有多少兴趣，对农业保险有限的预期利益及侥幸心理阻碍了他们的投保热情。由此可看出，我国农民对农业保险的购买能力和需求欲望都很弱，这无疑严重限制了农业保险的发展。
　　(三)现有农业保险的有效供给严重滞后于客观需求
　　农业保险高风险、高成本、高赔付的特点及对农业保险实行纯商业化经营，致使经营农业保险的公司连年亏损，不得不缩小或放弃经营，农业保险业务和机构迅速萎缩。2004年，农业保险保费收入80.98亿元，占财产险保费收入比重为0.95%。并且在2004年我国专业农业保险公司成立之前，经营农业保险业务的保险公司只有中国人保和中华联合保险公司（原新疆兵团保险公司）两家。这与我国农业发展和农村经济建设对农业保险的需求极不相称。
　　(四)农业保险费率不合理，但其调整面临困难
　　首先，现行农业保险费率不能真正反映承保标的的真实风险水平。按照厘定保险费率的公平性原则，保险费率应与保险标的的风险程度相一致，保险标的面临的风险程度高，就应实行较高的费率。农业保险费率是依据以往一定时期农业生产的平均损失率计算出来的，是假定所有符合条件的标的全部投保，反映的是农业生产面临的平均风险水平。而在农业保险实务中存在严重的逆选择和道德风险，表现为低风险者不参加保险，参加保险的面临着高风险，或者人们按低费率参加了保险后又从事高风险项目等，其结果是保险费率低于保险标的的风险程度，这必然导致保险公司按低费率收取的保费不足以应付将来可能发生的赔款，从而影响保险公司的经营稳定性。所以对保险人而言，农业保险费率过低。但是，如果提高农业保险费率则意味着农业保险价格的提高，而这又会进一步减少农民对农业保险的需求。
　　其次，现行农业保险费率水平已大大超过农民的支付能力。即农民有客观保险需求，但受制于较低的收入，他们买不起保险。所以对投保人而言，现行费率水平偏高。但由于农业保险的商业化经营，没有政府的支持，农业保险降价空间极小。二、我国农业保险陷入发展困境的制度根源
　　(一)农业保险法律制度的滞后影响了农业保险的规范化、制度化发展
　　各国农业保险发展的历程表明，农业保险法律是农业保险发展的制度保证。我国从1982年恢复办理国内保险业务以来，农业保险经历了20多年的发展，但至今仍没有专门的农业保险法律或相关的农业保险实施条例。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因。因为法律制度的滞后引发了许多问题，影响了农业保险的规范化、制度化发展：
　　1.农业保险身份不明。农业保险具有很强的政策性，其经营理念、经营模式、经营手段及管理规则与商业性保险有本质的区别。但由于农业保险立法的滞后，而现行《保险法》又忽略了农业保险，因此我国农业保险的政策性至今仍未以法律的形式加以明确。而在实践中则由商业性保险公司对农业保险实行商业化经营，得不到政府应有的支持，导致目前“农民保不起，公司赔不起”，农业保险整体发展水平低的严重局面。
　　2.农业保险依法不当。由于对农业保险实行商业化经营，农业保险也被视为商业保险行为，在实践中则运用《保险法》进行规范。但商业化经营模式并不能改变农业保险本身固有的政策性，用来规范商业保险行为的《保险法》，从根本上来说并不适用于农业保险。另外，《农业法》的有关规定不利于农业保险发展。因为农民收入低而农业成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，强制保险成为发展农业保险的一个重要手段，而《农业法》则规定“农户在自愿基础上参加保险，任何组织不得强制”，这又进一步加大了现阶段我国发展农业保险的难度。
　　3.政府在农业保险中的主体作用不能充分发挥。农业保险具有政策性，客观上要求政府参与并在农业保险中起主导作用。从国外农业保险发展实践看，政府在开展农业保险中应有的职能和作用通常是以法律的形式加以明确。但我国由于农业保险法律的空白，政府应在农业保险发展中发挥什么样的作用以及如何发挥作用等都没有明确，这增加了政府支持农业保险的随意性，影响了政府在农业保险发展中主体作用的发挥，更直接制约了农业保险的发展。
　　(二)农业保险组织制度不健全导致组织资源供给不足
　　在农业保险发达国家，无论采取何种模式开展农业保险，其经营组织形式多种多样，最主要的有政策性农业保险公司、专业性农业保险公司、相互保险公司、商业性保险公司及由农民自己组成的保险合作组织。但在我国20多年的农业保险实践中，主要由商业性保险公司来经营农业保险业务。而农业保险政策性、专业性极强，加上我国地域辽阔，各地地理状况、气候条件复杂多变，客观上需要多种组织形式来满足各种各样的农业保险需求。
　　(三)农业风险分散机制缺位使保险人经营风险增大
　　农业风险由于其时间和空间的高度相关性，一旦发生可能会在短时间内使跨越几个县甚至几个省的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失。这使得保险公司不能通过集合大量标的来分散农业风险，保险公司承保的标的越多，风险越集中，保险人的经营风险越大。因此各国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。但我国还未建立农业保险再保险制度，也没有相应的再保险机构。一旦遇到巨额风险或巨灾风险事故发生，保险人只能自己承担全部承保责任，导致保险公司经营利润减少甚至出现亏损，从而影响保险公司承保能力的扩大和经营稳定性。
　　(四)农业保护制度忽视了农业保险、抑制了农民投保的积极性
　　农业具有弱质性，面临着很高的自然风险、市场风险，各国政府都采取农业保护政策来保护本国农业、增强其国际竞争力。我国自上世纪90年代以来对农业的保护程度不断提高，但一直以来，实行的是以直接的农业补贴和价格补贴为主的保护制度，发生农业自然灾害时由中央财政直接拨款救济灾民，忽视了农业保险。这种农业保护制度具有短期性和随意性，影响了农业保护政策的稳定性和有效性。更重要的是，我国现行农业保护政策的实施，一方面表明了政府对农业保险的重视程度不够，支持力度小；另一方面，长期以来实行的直接拨款救济灾民的政策导向影响了农民风险意识和保险意识的提高，直接抑制了农民参加保险的积极性。
　　(五)长期、严重的农村金融抑制削弱了农业保险发展的物质基础
　　目前，我国农村虽然已建立了较为完善的农村金融机构体系①，但是在实际运作上，这些金融机构并未发挥其应有的支持农业和农村经济发展、增加农民收入的作用，甚至在农村金融市场上存在着严重的金融抑制。
　　1.农业贷款难。一方面，农业贷款占贷款总额的比例与农业产值占国内生产总值的比例不协调，与农业在国民经济中的基础地位不相称②；另一方面，农业贷款期限结构不符合农业生产周期及农业投资项目周期。
　　2.农民投资理财难。由于农村金融市场中缺少便利的投资渠道，农民大多将手中余款存到银行，随着央行连续降息，再扣除利息税，农民得到的收益少之又少。
　　3.农村资金外流导致农村资金短缺。由于存在城乡区域性金融差异，农村金融资源大量流向城市。到2002年底，通过农村信用社发生的农村外流资金为5 938亿元，通过邮政储蓄发生为2 948亿元。与此同时，随着农业结构的不断调整，农村资金需求总量不断增长。这样，许多农产和乡镇企业的投资项目因缺乏资金而无法启动，甚至半途而废。
　　农村金融抑制现象影响了农业和农村经济的发展，并构成增加农民收入的瓶颈约束，农民收入增幅持续下降造成农业保险的购买能力严重不足，大大限制了农业保险的发展水平和速度。三、构建农业保险发展制度环境的思路
　　(一)加快制定《农业保险法》及相关的实施条例
　　我国《农业保险法》至少应包含以下内容：
　　1.明确农业保险的政策性。这是建立我国农业保险制度，加快发展农业保险的基础。只有确立了农业保险的政策性，才能逐步解决农业保险本身政策性目标与实践中经营者的商业化目标的矛盾；才能使政府为了实现农业保险的政策性目标，发挥其应有的主体作用，加大对农业保险的支持力度，扩大农业保险的供给能力，刺激农业保险的有效需求。
　　2.确立农业保险的实施范围和实施方式。首先，扩大农业保险的实施范围。农业保险应包括农作物的耕种、收获后储藏、加工及其运输的保险；农业生产过程中所使用财产的保险；从事农业生产的人的保险及各种手工艺和家庭产品的保险等。其中农作物的耕种、收获、储藏和运输的保险是政策性业务，其他的是商业性业务。其次，实行强制和自愿相结合的实施方式，对农业灾害损失补偿保险采取强制方式，而财产保险和人身保险业务则自愿参加。
　　3.明确政府在农业保险中应发挥的作用。首先，进行保费补贴。根据农业保险发展的需要和我国财力，规定保费补贴的参考比率。其次，进行费用补贴。借鉴发达国家发展农业保险的成功经验，由政府对农业保险的经营费用进行补贴。政策性农业保险公司及其分支结构的全部或部分经营管理费用由政府承担；对商业保险公司则根据其年经营农业保险的业务量按保费收入的20％左右向其提供经营费用补贴。再次，实行某些优惠政策。对农业保险公司及其分支机构经营的政策性农业保险业务，免征一切税，对其经营的商业保险业务，则降低税率；对商业保险公司经营的政策性农业保险业务也实行免税；对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴。
　　(二)逐步建立多种形式的农业保险组织制度体系
　　1.农业保险的组织形式。根据我国农业保险发展的实际需要，我国农业保险的组织形式应多样化，包括政策性农业保险公司、地方性农业保险公司、商业性保险公司、农业保险合作组织等。其中，政策性农业保险公司是由政府出资建立并经营的全国性的专业农业保险公司，主要负责制定强制性险种的条款和费率；为农业保险经营者提供再保险，负责农业巨灾风险基金的管理和使用；代表政府具体实施对农业保险的保费补贴和费用补贴。地方性农业保险公司采取地方保险公司与当地政府共同出资设立、政府参与经营或由地方保险公司出资、政府通过协议予以财政和政策支持的方式建立，在当地开展农业保险业务，公司除了经营全国性农业保险险种外，还可根据当地实际情况开发一些具有地方特色的业务。商业保险公司在长期的农业保险实践中积累了丰
　　①现行农村金融体系包括政策性的中国农业发展银行、商业性的中国农业银行和合作性质的农村信用合作社。
　　②2001年，农业总产值为26 179.6亿元，占国内生产总值的比例为27.3%，而同期农业贷款为5 711.5亿元，仅占全国贷款总额的5.0%;2002年农业贷款占贷款总额比例为5.1%。数据来源于国家统计局。
　　富的经验，拥有人才和技术优势，这些都是加快发展我国农业保险所必不可少的。因此，在农业保险制度的建立过程中，要充分发挥商业保险公司的优势作用，鼓励商业保险公司参与经营农业保险业务，并享受应有的财力支持和优惠政策。农业保险合作组织是由农民自己组成的保险组织，不以盈利为目的，成员之间利益共享、风险共担，有利于降低经营成本，减少道德危险。这是符合我国各地生产力水平不同、农业风险程度各异的具体国情的一种较灵活的方式。
　　2.农业保险的经营模式。在农业保险组织多样化的基础上，应逐步形成以政策性农业保险公司为主导、以地方性农业保险公司和农业保险合作组织为依托、以商业保险公司为补充的农业保险经营模式。但在目前情况下，当务之急应尽快建立政策性保险公司，并采取政策性和商业性相结合的农业保险模式，即在经营模式和业务内容上实行政策性和商业性某种程度的融合，并突出政策性保险的主导作用。具体地说，在经营模式上，实行政策性农业保险公司和商业性保险公司共同参与；在业务内容上，实行政策性业务和商业性业务并存；在经营实践中，实行政策性农业保险公司和商业性保险公司的配合。
　　(三)建立有效的农业风险分散机制
　　大量农业风险的客观存在，使农业生产成为风险最为集中的行业。为了从根本上维护保户的利益及农业保险经营的稳定性，还必须建立有效的农业风险分散机制。
　　1.对农业保险实行强制再保险。国家出资设立农业再保险公司，并以法律的形式规定农业保险公司及其分支机构、商业保险公司或与地方政府合作经营的农业保险业务，必须向农业再保险公司或中国再保险公司及其他保险公司分保，超赔部分由国家财政负担。
　　2.建立农业巨灾风险基金。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，农业特大灾害时常发生，并造成了不可估量的损失。如1998年的洪水灾害造成的直接经济损失达1 666亿元。为了从时间和空间上广泛地分散风险，减少大灾之年农业保险的压力，应建立全国范围内的巨灾风险基金。资金由国家财政拨付一部分，经营农业保险的保险公司及再保险公司按保费收入的一定比例投入，保费越多，比例相应提高。一旦发生农业巨灾风险损失，保险公司可以从基金中获得补偿。
　　(四)逐步建立以农业保险为主要形式的农业保护制度体系
　　1.农业保护政策的调整扩大了农业保险需求。中国农业保护政策体系由农业生产支持政策、农产品价格支持政策和收入支持政策组成。其中，农产品价格支持政策是传统农业保护政策的主要方式，包括农产品价格补贴和出口补贴，而这属于WTO《农业协议》的“黄箱政策”，必须进行约束和削减承诺。因此我国必须对现行农业保护政策进行调整，逐步减少对农业的价格补贴，取消农产品的出口补贴，而这又进一步加大了农民的自然风险和市场风险程度，人们迫切需要农业保险为其提供风险保障。
　　2.农业保险应成为调整后中国农业保护制度的主要形式。农业保险是WTO《农业协议》的“绿箱政策”，不需要做削减承诺，现已成为WTO各成员国支持和保护本国农业发展的重要政策手段，也应成为我国政府加大对农业的保护力度、增强农业的竞争力、推动农业可持续发展的农业保护政策的有效工具。首先，继续加大国家对农业生产的支持力度，增加农业基础建设和农业科研支出，以加快农业现代化进程；其次，将国家财政用于农产品价格补贴和出口补贴的支出转用于农业保险的保费补贴和费用补贴，这一方面加大了国家对农业保险的财政支持力度，另一方面也能起到加快农业保险发展的政策导向作用；再次，逐步减少用于农业灾害补贴和农村救济费的支出，将节省的部分也投入到支持农业保险发展中，减少农民对国家的依赖程度，提高其风险和保险意识。这样，逐渐增加农业保险比例和数量，最终建立起以农业保险为核心的农业保护制度体系。
　　(五)加快农村金融深化进程，增加农民收入
　　1.进行农村金融管理体制改革。首先，逐步放松对农村金融的严格管制，尤其是利率管制，扩大农村金融市场化程度，允许农村金融机构依据市场需求程度在政策规定范围内调整利率；其次，建立多样化经营主体，放宽国内民间资本和中小金融机构的市场准入条件，以刺激农村金融市场的有效竞争；再次，矫正对农村金融的抑制政策，逐步缩小城乡金融的地区性差异，加强对农民的信贷支持。
　　2.强化金融机构的农村经济服务功能。首先，积极进行现有金融机构产权制度改革，建立有效的奖励激励机制，提高金融机构为农民、农村经济发展的服务意识，调动金融机构对农民贷款的积极性；其次，进行农村金融业务和金融工具创新，规范民间借贷活动，增加农民投融资渠道。
　　只有从根本上进行农村金融深化，才有可能逐步缓解农村金融压抑，消除农民贷款和农村资金流转障碍，促进农村经济发展，增加农民收入,促进农业保险发展。
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　　［编辑：刘晓燕］