论《道路交通安全法》的立法缺陷

李祝用 徐首良

                                 （中国人保控股公司，北京 100084）
　　
　　［摘要］从保险的视角来看，《道路交通安全法》第76条的规定存在着不少问题与缺陷。首先，第76条与《保险法》及《民法通则》的有关规定不一致，使机动车第三者责任强制保险丧失了法律基础；其次，第76条本身在逻辑上自相矛盾，混淆了第三者责任强制保险和无过失保险两种不同的制度；另外，第76条规定不甚完善，有些问题没有明确，导致在实际适用中难以操作。这些立法上的缺陷必须通过修改法律、制定新的法律以及作出司法解释等途径予以完善。基于此，我国的保险业在适用第76条时应注意以下问题：将第76条规定的强制保险做成责任保险，尽量恢复机动车第三者责任险的本来面目；科学设计机动车第三者责任险的责任范围；合理提高费率。
　　［关键词］《道路交通安全法》；强制保险；无过失保险；责任保险
　　［中图分类号］ D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3306（2005）03-0078-03
　　
　　《道路交通安全法》第76条(以下称“第76条”)规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：
　　 (一)机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。
　　 (二)机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。
　　交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”
　　《道路交通安全法》从我国国情出发，借鉴发达国家立法案例，确立了我国的机动车强制保险制度，这是我国人权事业和保险制度建设方面的一大进步，具有十分重大的积极意义。但是，在立法过程中由于时间仓促，一些条款缺乏充分的论证，致使该法还存在一定的缺陷，特别是第76条。该法已于2004年5月1日实施，但人们对第76条的讨论热度依然不减。这些讨论的焦点主要在于交通事故的责任确定，即所谓“机动车辆负全责”等问题，对其中所涉的保险问题却鲜有质疑。
　　一、第76条与《保险法》及《民法通则》的有关规定不一致，使机动车第三者责任强制保险丧失了法律基础
　　《保险法》第50条规定： “责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”这是关于第三者责任保险的概念的基本规定。依此规定，第三者责任保险的标的是“被保险人对第三者依法应负的赔偿责任”。现行的责任保险条款一般均规定，被保险人依法应承担的赔偿责任，保险公司才负责赔偿。而第76条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。”从该规定来看，只要发生了交通事故，保险公司就要在责任限额内进行赔偿，不问被保险人是否对第三者应负赔偿责任。该规定的立法目的在于减少纷争，使受害者便捷、及时得到赔偿，符合“以人为本”的现代社会理念。但遗憾的是，该条在理论上不通，并且与《保险法》第50条相矛盾。“无责任即无责任保险赔偿”是最基本的保险原理。在没有认定被保险人(致害人)责任的情况下，要求保险公司承担责任，在理论上显然是不正确的。这导致《保险法》第50条规定的责任保险的保险标的在机动车第三者责任强制保险中不复存在，使机动车第三者责任强制保险丧失了赖以存在的法律基础。
　　我们也曾试图从《民法通则》中为机动车第三者责任强制保险寻找法律基础。驾驶机动车属于高度危险作业，认定其侵权责任应适用《民法通则》第123条的规定。《民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”根据这一规定，交通事故中机动车一方要承担无过错责任，除受害人故意的情形之外，应赔偿受害人的损失。这似乎可以作为确定责任保险条款中“被保险人依法应承担的赔偿责任”的依据，当作机动车第三者责任强制保险的法律基础，解决了《道路交通安全法》存在的缺陷。但遗憾的是，由于第76条和《民法通则》第123条规定不一致，使得我们无法适用《民法通则》第123条来解决这个问题。依第76条规定，对于超过责任限额的部分：(1)机动车之间实行过错责任，即“机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任”；(2)机动车与行人之间实行无过错责任，即“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任”，但同时也规定了减轻责任的情形，“有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”这与《民法通则》第123条是不一致的。如果同时适用第76条和《民法通则》第123条来解决交通事故损害赔偿，即在责任限额范围以外的部分适用第76条确定致害人的责任，责任限额范围以内的部分适用《民法通则》第123条来确定责任保险中“被保险人(致害人)依法应承担的责任”，就会对于同一起交通事故在责任限额范围内和范围外采用不同的确定责任的规则，这显然是荒谬的。因此，《民法通则》第123条不能作为机动车第三者责任强制保险的法律基础。我国台湾地区“强制汽车责任保险法”在立法上存在的问题，和第76条存在的问题惊人相似。对此，台湾学者江朝国教授指出：“对于采取责任保险体制之本法而言，未有责任法之相关规定前，即就责任保险事项予以立法，势将弊病丛生。”［1］
　　要解决第76条存在的上述立法缺陷，就必须进一步完善立法，在不考虑强制责任保险的前提下，明确规定道路交通事故损害赔偿的基本民事法律规范，即先立“责任法”，确立交通事故赔偿责任的成立要件和责任范围。有此基本民事法律规范作为机动车第三者责任强制保险的责任基础，第76条再规定强制责任保险问题，自然顺理成章。在立法操作方面，可以修改《道路交通安全法》，在第76条之前增加相应的规定，也可以于正在制定的《民法典》中作出相应规定。
　　 二、第76条本身在逻辑上自相矛盾，混淆了第三者责任强制保险和无过失保险两种不同的制度
　　随着汽车时代的来临，交通事故日益增多，如何对交通事故受害者给予便捷、及时的赔偿成为关系人们人身权利和社会稳定的一大问题。许多国家特别是发达国家都通过保险的方式来解决此问题。各国所采取的保险制度主要有以下两种：第三者责任强制保险制度和无过失保险制度。第三者责任强制保险制度在我国很多地方实际上也早已经推行，其基本内容已为人们所知。无过失汽车保险是第一方汽车保险的一种，在这种保险下，车祸各方当事人(指驾驶人)从自己的保险人处获得损害赔偿，而无需考虑谁是过失方［2］。如果受害人是驾驶人，则向自己的保险公司求偿；如果受害人为乘客，则向所乘汽车车主的保险人求偿；如果受害人为行人，则向加害汽车的保险人求偿［3］。无过失保险实际上具有意外伤害保险和责任保险融合的性质。在世界上，实行无过失保险制度的主要是美国的20多个州和加拿大的一些省。目前实施的无过失汽车保险制度，大致可以分为三类：完全无过失、修正无过失(限额无过失)和附加无过失。其中，修正无过失即受害人在赔偿金额超过一定额度或伤害程度超过一定限度时，在该一定额度或限度内依完全无过失制度处理，也就是在限额内向保险公司请求无过失赔偿［4］，不论被保险人(加害人)有无过失，保险公司都应赔偿。
　　结合《道路交通安全法》第17条“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”规定以及第76条本身所采用的“第三者责任强制保险”的表述，可知第76条所指向的是第三者责任强制保险制度，并非无过失保险制度。然而，正如前面所分析的，第76条所意欲规定的第三者强制责任保险制度却失去了存在的法律基础，相反，换一个角度来观察，我们却发现第76条所规定的内容与无过失保险制度中的“修正无过失(限额无过失)”具有惊人的相似之处，即在责任限额范围内，不论被保险人有无过失，保险公司无条件承担赔偿义务。第76条的规定显然混淆了强制责任保险和无过失保险这两种不同的制度。强制责任保险与无过失保险是两种截然不同的制度，在契约关系、赔偿责任之认定、求偿对象、第三人之范围及直接求偿权、赔偿范围等均有所不同［5］。
　　要解决第76条内在逻辑上的矛盾，恢复责任保险的本来面目，首先是如前所述建立交通事故损害赔偿的基本民事法律规范，然后在本条明确保险公司对于受害人的损失，依据保险合同的约定在责任限额内予以赔偿。同时，为避免保险合同条款的随意性，建议在《道路交通安全法》修改时明确规定机动车第三者责任强制保险条款应由保险监管机构制定。
　　三、第76条存在漏洞，在适用中难以操作
　　如前所述，第76条存在着不少缺陷和问题，也许有人会说，即使如此，只要其能解决实际问题就可以了，不必从理论上过多计较。然而，从第76条所要解决的问题来说，许多需要由本条予以明确的具体问题，并没有作出规定或者规定得模糊不清，导致在实际适用中难以操作。
　　 (一)没有考虑未投保机动车发生交通事故的情形
　　实行强制责任保险制度可以实现对交通事故的受害人提供便捷、及时补偿的目的。但是，世界各国的保险实践表明，实行强制保险制度后仍会有相当一部分车辆不投保该险种，强制责任保险制度并不能得到全面彻底地实施。例如，在美国的许多州，上世纪八九十年代，未投保车辆的比例在5％~10％之间浮动；未投保驾驶员的比例甚至高达25％。可以预见，我国实行机动车第三者责任强制保险制度后，特别是初期，仍会有部分机动车不投保。
　　第76条仅规定了投保的机动车发生交通事故后如何认定责任，但对于机动车没有投保的情形却没有规定。这又是《道路交通安全法》的一大疏漏。如前所述，希望将来在修改《道路交通安全法》或制定《民法典》时，增加有关基本的民事法律规范，使这一缺陷得到弥补。
　　此外，第76条没有规定，在未投保机动车所致交通事故中，如何使受害人便捷、及时地得到补偿。第75条虽对此有所提及，却仅是就受害人的抢救费用而言的。为使机动车在未投保的情况下，也能使受害人得到便捷、及时的补偿，一些发达国家和地区建立了相应的补偿制度，作为对强制责任保险制度的补充。如在日本由政府依法补偿，在英国由汽车保险人赔偿局办理未获清偿判决基金的业务，在美国则可以通过未投保车辆保险等险种得到补偿，我国台湾地区由交通事故特别补偿基金来补偿。我国《道路交通安全法》第17条规定，国家设立道路交通事故社会救助基金，但是没有规定未投保车辆所致交通事故的受害人在不能及时从致害人处得到赔偿的情况下，能否从救助基金及时得到补偿。建议国务院在制定社会救助基金具体规定时，予以明确规定。
　　 (二)没有明确受害人对致害人的保险公司是否享有直接请求权
　　一般情况下，只有保险合同中的被保险人或受益人才有权对保险公司提出索赔，保险合同之外的第三者无权直接对保险公司提出索赔。但在机动车第三者责任强制保险制度框架下，为减少纷争，保障交通事故受害人能便捷、及时地得到补偿，很多国家法律都规定受害人对致害人的保险公司有直接请求权。如德国《汽车保有人强制责任保险法》第3条、日本《汽车损害赔偿保障法》第16条。我国《保险法》第50条规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。”也就是说，我国《保险法》为第三者的直接请求权预留了法律空间。
　　我国实行机动车辆第三者责任强制保险后，交通事故的受害人是否对保险公司享有直接请求权?仅仅从第76条和《保险法》第50条的规定来看，这个问题是不明确的。我们认为尽管法律规定不是很明确，但从第76条规定的保险公司对交通事故的受害人直接承担赔偿责任来看，可以理解为交通事故的受害人对保险公司有法定的保险赔偿请求权。为了避免第76条在适用中因这个问题引发不必要的纠纷，建议由最高人民法院对此作出司法解释，明确规定受害人可以将保险公司列为被告，直接向保险公司请求赔偿。同时，为便于尽快查清事实，提高诉讼效率，降低诉讼成本，也必须明确规定，受害人不能将保险公司单独列为被告，必须将其与被保险人(致害人)共同列为被告。
　　 (三)没有明确受害人、被保险人、保险公司之间就赔偿所引发的权利义务
　　第76条没有明确受害人、被保险人、保险公司之间就赔偿所引发的权利义务关系。在具体操作过程中，可能会因损失数额、责任限额、被保险人在先已赔偿数额等因素之间关系的不同，出现多种结果［6］，比较复杂，难以处理。我们认为，解决上述问题总的原则应当是最大限度地实现立法目的，使交通事故受害人得到及时的补偿，同时也要公平照顾被保险人和保险公司的利益。
　　我们认为，本着前述总的原则在修改法律或者有关机关在制定强制保险条例、保险条款或作司法解释时，就责任限额内的损失部分应当明确：
　　1．受害人享有向被保险人(致害人)求偿的权利，并有权选择由保险公司还是由被保险人赔偿，但受害人不能得到双重赔偿；
　　2.保险公司在受害人得到被保险人的赔偿前，不得向被保险人进行赔偿，被保险人向受害人赔偿后，有权向保险公司索赔；
　　3．保险公司向受害人赔偿后，即免除对被保险人的赔偿义务。保险公司在被保险人向受害人赔偿后对被保险人作出赔偿，即免除对受害人的赔偿义务。
　　四、我国保险公司在适用第76条时应注意的问题
　　在第76条短期之内可能不会修改的情况下，我国的保险业在适用第76条时，应注意以下问题：
　　(一)将第76条规定的强制保险做成责任保险，尽量恢复机动车第三者责任险的本来面目
　　虽然第76条所规定的内容与无过失保险制度中的“修正无过失(限额无过失)”保险相似，但并不能认为第76条建立了我国的无过失保险制度。
　　无过失保险制度存在以下几个缺陷：其一，由于无过失保险的承保范围扩大，损害率可能高于单纯的责任险，由此带来的保费过高可能成为实施上的障碍；其二，无过失保险可能会导致驾驶人驾车注意义务降低的情形，产生道德风险问题，无形中增加理赔案件数量［7］。该制度的产生是以英美法系的侵权法律制度为背景的，而且该制度的实施也离不开相关制度的配合。即使是美国、加拿大实行无过失保险的一些州、省，对无过失保险制度也一直存在较大的争议。我国的侵权法律制度沿袭大陆法系，与美、加所采英美法系的侵权法律制度分属两个体系，区别很大。我国目前在机动车强制保险制度方面，不存在实施无过失保险制度的条件，应当借鉴德国、日本等大陆法系国家的立法经验，实行机动车第三者责任强制保险制度。因此，在具体的业务操作中应将第76条规定的强制保险做成责任保险，尽量克服立法缺陷，恢复机动车第三者责任险的本来面目。
　　(二)科学设计机动车第三者责任险的责任范围
由于第76条已经做了前述规定，责任范围条款只能约定，发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，保险公司在一定责任限额内负责赔偿。原来的第三者责任保险条款中规定的除外责任将不再适用。即使是对于酒后开车、故意撞人等一些违法犯罪行为所造成的交通事故，保险公司也有赔付的义务。这种规定无疑会增加被保险人的心理危险，甚至成为一些违反交通法规行为的一个诱因。因此，有必要在保险条款中明确规定保险公司追偿的权利，即保险人在向受害人赔付之后可以向实施违法犯罪行为的被保险人进行追偿。应该说，这是有违保险原理的，但在第76条的规定下，也只能如此。（下转第93页）保险研究2005年第3期法律
［收稿日期］2004—11—25
　　［作者简介］李祝用（1972—），男，法学硕士，现任中国人保控股公司法律部副总经理；徐首良（1978—），男，法学硕士，现供职于中国人保控股公司。