对保监会派出机构绩效评估机制的构想

张响贤 鹿明亮

                              （中国保险监督管理委员会，北京 100034）
　　
　　［摘要］绩效评估是指收集、评估和传递下属在其工作岗位上的工作行为和工作成果信息的过程，是对下属工作中的优缺点的一种系统描述。绩效评估的基本步骤是建立绩效评估标准、正式评估、提供反馈。绩效评估的基本方法有：图尺度评价法、交替排序法、配对比较法、强制分布法、关键事件法、描述表格法、行为描定等级评价法、目标管理法、各种工作绩效评价方法的综合运用法。鉴于理论的融通指导作用和几年来保险监管的实践，对保监会派出机构进行绩效评估不仅可行，而且十分必要。
　　［关键词］保监会；派出机构；绩效评估；做大做强
　　［中图分类号］ F842.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2005）01-0063-04
　　
　　做大做强是中国保险业未来发展的方向。作为中国保监会派出机构，应围绕做大做强保险业这一总体目标开展有效的工作，其关键是动力机制问题，所谓动力机制，就是建立科学的绩效评估制度，通过绩效评估的导向作用，促使大家朝着做大做强这一目标而努力奋斗。
　　一、绩效评估的基本概念
　　绩效评估是指收集、评价和传递下属在其工作岗位上的工作行为和工作成果信息的过程，是对下属工作中的优缺点的一种系统描述。
　　（一）绩效评估的基本步骤
　　一是建立绩效评估标准。工作绩效必须与某一个固定的标准相对比才能得出公正的评价，工作标准越明确，绩效评估才可能越准确。因此，对下属实施有效评估的第一步就是要审核原有的标准或建立新的标准。工作绩效评估标准一般应包括两类基本的信息：其一是下属应该做什么，包括工作任务量，工作的职责等关键因素；其二是做到何种程度，包括具体的工作要求和工作标准。
　　二是正式评估。将下属实际工作绩效和所制定的绩效评估标准进行比较衡量，而后写出评估报告。评估报告不仅要提出评估结论和建议，而且还要描述评估方案的背景信息，叙述评估过程，譬如，搜集信息、处理信息的过程以及对处理信息所得结果进行分析和讨论。介绍各种搜集到的、与评价有关的信息，包括原始数据和记录的事件、证据等。这不仅能使评估报告的接受者或单位全面了解评估的全过程，准确把握评估结果和建议，而且还能为评估的再评估提供方便。
　　三是提供反馈。评估结果出来之后，管理者至少要向被评估者就他们的绩效情况进行一次以上的反馈，既要指出存在的问题和不足，又要充分肯定取得的成绩，并就存在的问题共同研究改进措施以便其沿着组织的总体目标工作。
　　 (二）绩效评估可能出现的问题
　　一些组织的绩效评估工作有时之所以失利，一是因为被评估的下属人员没有被事先告知他们如何做才能得到良好的绩效评估结果。二是实际评估过程中所采用的工作绩效评估方式以及评估程序存在问题。比如一个宽容的主管人员可能将其所有下属的工作绩效都评估为“很好”，尽管有些下属的绩效远远不尽如人意。三是由于在反馈过程中出现了一些问题，其中包括上下级之间争吵以及缺乏沟通。为确保评估的有效性，美国人力资源管理学教授加里•德斯勃对在评估过程中应尽可能避免的问题概括为：缺乏明确的绩效评价标准；绩效评价标准不贴实际或主观性太强；绩效评价标准不现实；绩效评价标准可衡量性太差；评价者失误；反馈不良；消极地进行沟通；评价数据使用有误。
　　（三）绩效评估的基本方法
　　1.图尺度评价法
　　图尺度评价法是最简单和运用最普遍的工作绩效评价技术之一。在进行工作绩效评价时，首先针对每一位下属职员从每一项评价要素中找出最能反映其绩效状况的分数。然后将每一位职员所得到的所有分值进行加总，即得到其最终的工作绩效评价结果。
　　2.交替排序法
　　交替排序法是一种运用非常普遍的工作绩效评价方法。其操作方法：一是将需要进行评价的所有下属人员名单列举出来，然后将不是很熟悉因而无法对其进行评价的人的名字划去；二是运用表格来显示：在被评价的某一点上，哪位职员的表现是最好的，哪位职员的表现是最差的；  三是再在剩下的职员中挑出最好的和最差的。依此类推，直到所有必须被评价的雇员都被排列到表格中为止。
　　3.配对比较法
　　配对比较法使得排序型的工作绩效评价法变得更为有效。其基本做法是，将每一位职员按照所有的评价要素(“工作数量”、“工作质量”等等)与所有其他职员进行比较。
　　假定需要对5位职员进行工作绩效评价。那么在运用配对比较法时，首先应当列出一张图表来，其中要标明所有需要被评价的人员姓名以及需要评价的所有工作要素。然后，将所有人员根据某一类要素进行配对比较，然后用“+”(好)和“-”(差)标明谁好一些、谁差一些。最后，将每一位职员得到的“+”的次数相加。
　　4.强制分布法
　　强制分布法与“按照一条曲线进行等级评定”的意思基本相同。使用这种方法，就意味着要提前确定准备按照一种什么样的比例将被评价者分别分布到每一个工作绩效等级上去。在实际操作的过程中，这种评价工具的使用方法是：首先将准备评价的每一位员工的姓名分别写在一张小卡片上，然后根据每一种评价要素来对员工进行评价，最后根据评价结果将这些代表员工的卡片放到相应的工作绩效等级上去。
　　5.关键事件法
　　关键事件法是指主管人员将每一位下属员工在工作活动中所表现出来的非同寻常的好行为或非同寻常的不良行为(或事故)记录下来，然后在每6个月左右的时间里，主管人员和其下属人员见一次面，根据所记录的特殊事件来讨论后者的工作绩效。这种方法常被用作等级评价的一种补充。
　　6.描述表格法
　　描述表格法要求主管人员，一要根据工作绩效评价标准对手下员工的工作绩效进行评价；二要列举关键性的绩效实例，制定帮助员工达到并超过标准工作绩效的改善计划。在这种绩效评价法中所展开的所有与工作绩效评价有关的讨论，其主要目的都是在于求得问题的解决。
　　7.行为描定等级评价法
　　这一方法的目的在于：通过一个等级评价表，将关于特别优良或特别劣等绩效的叙述加以等级性量化，从而将描述性关键事件评价法和量化等级评价法的优点结合起来的。其倡导者宣称，它比我们所讨论过的所有其他种类的工作绩效评价工具都具有更好和更公平的评价效果。
　　8.目标管理法
　　目标管理法主要包括两个方面的重要内容：一是必须与每一位员工共同制定一套便于衡量的工作目标；二是定期与员工共同讨论他或她的目标完成情况。要运用这种工作绩效评价法，就必须在建立工作绩效评价体系的时候，同时也要制订整个组织的目标。  目标管理主要有以下6个实施步骤：(1)确定组织目标；(2)确定部门目标；(3)讨论部门目标；(4)对预期成果的界定；(5)工作绩效评价；(6)提供反馈。
　　9.各种工作绩效评价方法的综合运用法
　　在实践中，大多数组织是将几种工作绩效评价工具结合起来使用。它基本上是一种图尺度评价法，但其中包括了一些对评价要素所做的描述性界定。除此而外，在每一种评价要素的下面还留出了一个“评语部分”，这部分是留给评价人填写关键事件用的。定量的等级评价法使得企业可以对下属的工作绩效进行横向比较，而关键事件法又为某些特别的优异绩效或劣等绩效提供了一种实际证据。
　　二、保监会派出机构进行绩效评估的必要性与可行性
　　上述理论基本是对企业而言的。据了解，  目前我国对政府机构基本没有绩效评估的先例，事业单位也仅有教育部等少数单位对下属进行了绩效评估，鉴于理论的融通指导作用和几年来保险监管的实践，保监会作为国务院的行政事业单位，对派出机构进行绩效评估不仅可行，而且十分必要。
　　 (一)评估的依据
　　一是国务院《关于中国保险监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制的规定》(国办发 ［2003］61号)中，明确要求保监会制定派出机构绩效评估办法，并适时组织绩效评估。
　　二是对派出机构进行绩效评估是正确的政绩导向。温家宝总理在2004年初的省部级领导干部专题研究班上明确指出：  “现在一些不正确的政绩观及其表现，许多与我们的现行体制和具体制度有关，要推进和深化改革，并抓紧建立和完善政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，  以形成正确的政绩导向”。所谓政绩评价标准、考核制度，对保监会派出机构而言，就是建立以做大做强保险业为目标的绩效评估机制。
　　三是温家宝总理对如何评价政绩作了进一步明确，即：既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；  既要看经济发展，又要看社会稳定；  既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，也要看客观条件。要重实干、办实事、求实效，各项政绩应该经得起实践检验和历史检验。尽管温总理是对各级政府所讲的，保监会作为国务院的职能部门，派出机构作为保监会的延伸，同样适用。
　　 (二)评估的必要性
　　一是客观真实地掌握派出机构情况需要全面评估。保监会成立之初虽然也有31个派出机构，但人员仅有几百人。2004年，根据中编办批复，不久将在4个计划单列市设立派出机构，自此，保监会派出机构将达35个，派出机构人员编制将达1 760人。今后两年还将每年增加500人，届时将达近3 000人。如此之多的机构和人员，保监会如何全面真实地了解和掌握派出机构的情况，将是面临的突出问题。  目前，我们基本上是采取自我评定，也就是每个保监局年底向保监会报一份总结报告，这种自我评价 (工作总结报告)往往是讲成绩多、讲问题少。因此，在保监会领导不可能每个单位都去调研的情况下(其实所有部委都不可能)，仅靠各单位自我评定(工作总结)，很难客观真实地掌握各派出机构的情况。所以，只有通过全面绩效评估才能对各派出机构的工作做出相对正确的估价。
　　二是加强对派出机构工作的指导和调控需要评估。保险业的总体目标是做大做强，作为保监局其监管思路、监管方式、监管手段是否有助于发展，监管人员的素质是否适应发展，市场环境是否有利于发展等。  目前我们只是靠听汇报、搞检查、开座谈会等形式进行判断，这就难免出现“偏松／偏紧倾向”和“晕轮效应”，所谓偏松／偏紧倾向，就是一讲发展就不管市场秩序乱不乱，一讲市场秩序，就不管发展；所谓“晕轮效应”也就是以个人好恶作标准，个人喜欢的就认为好，个人不喜欢的就认为差。这就很难达到围绕做大做强来加强改善监管之目的。因此，必须围绕做大做强这一总目标，结合监管工作实际分解出若干要素，定期进行综合评估。通过评估，如果发现某一要素与总目标有偏差，及时进行修正或调节；如果发现某一要素不仅与总目标相一致，而且有所创新，应及时进行推广。只有这样，才能达到加强和改善监管的目的，才能使监管工作不偏离总目标的轨道。
　　三是建立派出机构之间有效的竞争机制和激励机制需要评估。  目前对派出机构工作的好与差基本没有评价，有也只是对派出机构的主要负责人每年一次优秀、合格、不合格的划勾评选，  由于参与划勾的人相当一部分对其工作业绩不甚了解，只能凭感觉靠印象，这就使一些有创新精神的同志可能在有的人看来是不守规矩，一些想干事多干事的同志可能在有的人看来是逞能，  以致难以评上优秀，而一些能说会道、做表面文章者很可能榜上有名，这就难以形成有效的激励机制和竞争机制。为此，根据保监会总的工作目标，对派出机构的工作进行分解量化，再依据评价标准，进行定量与定性、外部与内部、上级与下级等综合评价，这样得出的评价结果才能使多数单位和个人心服口服，形成派出机构之间和个人与个人之间良好的竞争机制和激励机制，充分调动其积极性、主动性、创造性，不断提高监管水平，促进派出机构间的协调发展。
　　 (三)评估的可行性
　　首先是有评估的明确标准。在2004年全国保险工作会议上，中国保监会主席吴定富用全面的观点、实践的观点、群众的观点明确指出，派出机构工作的好坏，可以用“有影响、有威信、有形象”为标准来衡量。
　　所谓有影响，就是既要看政治意识强不强，又要看大局意识牢不牢；既要看业务发展没发展，又要看社会功能发挥没发挥；  既要看保费总量，又要看保险覆盖面。
　　所谓有威信，就是既要看为公司服务的意识强不强，又要看市场秩序乱不乱；  既要看保险人满意不满意，又要看被保险人满意不满意；  既要看法制观念牢不牢，又要看工作实不实。
　　所谓有形象，就是既要看班子团结不团结，又要看凝聚力强不强；  既要看队伍业务精不精，又要看作风硬不硬；既要看主管努力不努力，又要看客观条件好不好。
　　其次是有评估的组织保证。中国保监会根据中编办批复精神，于2003年10月专门成立了派出机构管理部，并明确派出机构管理部会同有关部门负责派出机构绩效评估，这就为派出机构绩效评估提供了组织保证。
　　三、派出机构绩效评估的基本构想
　　 (一)基本原则
　　一是客观公正原则。客观、公正是派出机构业绩评价的基本准则和要求，否则就失掉评价的意义。客观是指能够真实地反映派出机构业绩的好坏。公正是指对被评价的派出机构采取同一标准，按照统一的方法进行综合合成。评价标准不同一，综合合成方法不一致，综合评价的结果就会不同。
　　二是可操作性原则。可操作性，是指派出机构业绩综合评价在实践中是可行的。评价指标的科学性和可操作性的统一，是实行派出机构业绩评价的必备条件。
　　三是认同性原则。认同性，是指派出机构的评价指标体系能够被派出机构赞同。派出机构业绩评价的最终目的是充分调动派出机构的积极性、能动性和创造性，提高派出机构的监管实效，为保险业的发展创造良好的环境，促进保险业发展。派出机构认同就会使派出机构把评价体系作为改进派出机构工作的巨大动力，达到发挥派出机构积极性、能动性和创新性的作用。否则，将事与愿违。
　　 (二)基本评价方法
　　  鉴于派出机构不同于保险公司，其工作的好坏，既受内部因素的影响，也受外部条件的制约；既受派出机构领导层素质高低的影响；又受派出机构广大工作人员素质高低和派出机构向心力、凝聚力强弱的影响。因此在对派出机构工作绩效进行评价时，单独利用第一部分所讲的任何一种工具都难以得出客观、公正、全面的结果。所以必须将其划分为若干个子系统，综合运用上述工具，采取定量分析和定性分析相结合的方法进行评价。而后对每个相对独立子系统的评价结果加以合成，才能完整地反映派出机构工作绩效的全貌。这种综合评价方案，不但易于选择评价指标，易于概括和综合，而且便于针对派出机构工作中成功的经验和存在的问题，尤其是偏离保监会总体发展轨迹的现象进行调控和指导。使派出机构有针对性地采取措施，达到进一步加强和改善监管工作，实现保险业做大做强之目的。
　　（三）基本指标体系
　　1.根据吴定富主席提出的“三有”标准，运用中观和宏观公共事业评价理论，派出机构的绩效评估指标可由核心指标和参考指标两部分组成，核心指标由三级构成（见表1）。
　　中国保监会派出机构评估核心指标体系
　　表1
　　总目标一级
　　指标二级指标三级指标做大做强保险业有影响政治意识强认真贯彻三个代表重要思想认真贯彻党的路线、方针、政策认真贯彻保监会党委的各项决策宏观意识牢自觉服务和服从国家宏观大局积极参与当地经济建设有所作为及时组织公司灾后补偿，为政府分忧努力组织扩大保险在当地覆盖面当地业务持续快速协调健康发展有威信保险人满意实实在在地帮助公司解决发展中的困难和问题服务热情周到，办事快捷高效被保险人满意认真受理投保人和被保险人投诉依法保护被保险人利益市场秩序良好敢于和善于惩处违法违规行为没有严重影响市场秩序现象有形象班子团结决策科学民主有凝聚力和向心力能相互补台队伍过硬政治上清醒与坚定作风上求真务实业务上精通廉政不收受公司礼品不吃拿卡要鉴于地区之间宏观经济环境的差异，为体现客观性原则，参考指标可借鉴国际通行惯例，采用保险深度和保险密度两项指标。
　　2.评估信息的来源
　　有了评估指标，就有一个如何依照指标搜集信息的问题。鉴于派出机构既要受到社会上的检验，还要接收行业内以及自身的检验，因此，评估信息可通过保监会领导、评估小组、当地政府、保险公司、保监局全体员工等5个渠道获取。社会的检验可以通过当地政府对派出机构的评估来实现，行业内的检验可以通过保险公司对派出机构的评估来实现，自身的检验可以通过保监会领导、机关以及保监局全体员工的评估来实现。不同的信息来源设置不同的权重，采用加权平均法对派出机构的评估信息进行统计处理，计算出派出机构的总得分。
　　3.评估指标权重
　　所谓评估指标权重，就是反映评估指标在指标体系中的重要程度。评估指标权重采用定量统计法计算而得。将指标体系发给保监会机关各部门、派出机构以及保险公司，请他们就每项指标对评估对象的作用作出判断，一般分为“重要”和“较重要”两个等级，然后分别统计“重要”和“较重要”的比例，最后用定量统计法计算评估指标权重。
　　4.评估标准
　　定性指标选择评定等级标准，保监会领导和当地政府评估指标分成优、良、中、合格、不合格5个等级，每个等级分别对应100分制中的100、85、75、60、40；其他部门评估指标暂分成优、合格和不合格3个等级，每个等级分别对应100分制中的100、75、40。定量指标采用功效系数法计算其分值，满意值可以用全国最高值，不允许值可以用全国最低值。
　　功效系数法，是根据多目标规划的原理对每一项评价指标分别确定一个满意值和不允许值，然后以满意值为上限，以不允许值为下限，计算各指标实现满意值的程度，并转化为相应的评价分数，其具体步骤如下：
　　首先，确定各项评价指标的满意值和不允许值。一般说来，满意值是指各项指标在参加评价的单位中可能达到的最好水平。不允许值是指各项指标在参加评价的单位中不应该出现的最低水平。在实际工作中，可根据实际情况，参考各方面的因素加以确定。
　　其次，利用功效系数公式，计算各指标单项评价分数。计算公式是：
　　di=实际值-不允许值满意值-不允许值×40+60
　　di表示第i项评价指标得分，也称第i项指标的功效系数。
　　上式中，分母满意值与不允许值之差恒为正值；若实际值等于不允许值，则分子为零，di等于60；若实际值大于不允许值，则分子为正数，di大于零；若实际值小于不允许值，则分子为负数，di小于60；若实际值小于不允许值，则分子分母相等，di=60。
　　（四）综合合成
　　根据各项评价指标在评价总体中的重要程度确定权数，采用加权平均法计算综合评价分数。计算公式是：
　　Di=∑ni=1dipi(∑ni=1pi=1）
　　其中，D表示综合评价分数；
　　  pi表示第i指标的权数。
　　［参考文献］
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　　［2］吴钢.公共事业评价［M］.上海：上海教育出版社，2003.
　　［3］梁钧平.人力资源管理［M］.北京：中国经济出版社，1997.
　　［4］王成.公司人员管理与控制精要［M］.北京：中国致公出版社，2001.
　　［5］（美）斯蒂芬•P•罗宾斯.管理学（第4版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.
　　［编辑：郝焕婷］保险研究2005年第1期
　　［收稿日期］2004—07—08
　　［作者简介］张响贤（1955—），男，高级编辑，复旦大学兼职研究员，中南财经政法大学在读研究生，现任中国保险监督管理委员会派出机构管理部主任；鹿明亮（1975—），男，中国人民大学财金学院博士研究生，现供职于中国保险监督管理委员会派出机构管理部。