保险业竞争的法律环境探讨

虞嵘1刘炳奎2

（1.浙江工商大学法学院，浙江 杭州 310012；2.中国太平洋人寿保险股份有限公司杭州分公司，浙江 杭州 310003）

   ［关键词］保险业；竞争模式；法律对策；反垄断规则
   ［摘要］垄断与竞争是并存的，不同时期的竞争有不同的竞争政策。我们面临的是一个全球化的时代，在这个过程中，作为特殊行业的保险业也不可避免地被卷入其中。结合金融自由化背景下保险业竞争的发展趋势，保险业是可竞争的，且未来的竞争模式是有限制的自由竞争，为实现这一目标，需从培育市场主体及建立反垄断规则的角度提出相应的法律对策。

　　有学者曾对我国目前保险业市场绩效作了分析，认为结果并不令人满意，具体表现在：保险业盈利水平下滑；保险产品、服务、技术等方面的创新能力不足；保险业的承保能力、偿付能力不足；保险产业的保险覆盖面在一些行业和地区，以及其他某些风险领域还存在空白。［1］要有效地解决保险业所面临的问题，唯一的出路是进一步引入竞争机制，加快保险业的市场化进程，以期建立对保险业资源更能优化配置的保险业竞争目标模式。
    鉴于我国保险业现实的市场条件，世界保险业外部环境变化及保险公司自身的变化，完全竞争的市场模式不应当是我国保险业竞争所追求的目标模式(事实上，我国也不可能出现完全竞争的市场模式)，也不应当是一直以来人们所追求的有效竞争模式。我国保险业竞争应选择的目标模式是：在国家监督管理基础上实现芝加哥学派所提倡的“自由竞争”，即有限制的自由竞争。［2］ 一、培育具有竞争力的市场主体
    随着经济一体化，竞争全球化进程的加快，保险竞争市场不断拓展，尤其在当今金融管制渐趋自由化的背景下，保险的多元化经营趋势，不仅是国际金融保险业发展的大势，也成为了当前我国保险竞争条件下的合理选择。这是因为：一方面，金融保险业突破业务壁垒，实现制度性变革后，将会有利于促进金融保险机构的竞争和整合、服务手段的创新、经营理念的革新；另一方面，在日益激烈的竞争环境下，因保险费率的不断下降，将导致各保险公司主业营利水平的逐步降低甚至出现亏损，需要通过非主业渠道进行弥补。因此，综合性、多元化的国际保险(金融)集团公司将成为未来最具竞争力的市场主体。
    但是我国现有的法律还不能适应保险业多元化经营的需要，因此，为促进我国保险业的竞争，迎接WTO的持久战，需提出相应的法律对策：
    1．对现有法律作出修改
    首先，作为一种制度创新，有必要运用法律的形式对它进行定位，可以制定一部专门的《金融控股公司法》或在《公司法》增设有关的内容。有关组织机构的架设可规定金融控股公司可拥有属下的子公司银行、保险公司、证券公司，可从事直接与合同当事人的业务，其子公司可经营其他公司的金融服务业务(代理业务)。当然并非所有的企业都能成为金融控股公司，参与银行、证券、保险各领域的金融控股公司的自有资本比率必须满足一定的标准，否则只能从事某一类的业务，而非跨行业经营。此外，还应界定金融控股公司的子公司只能从事相应行业的业务，不得从事其他公司的业务，更不允许参与非金融业 (不过，随着金融自由化的不断推进，这一限制也将被打破)。
　　其次，将有关金融业务的立法规定由正项列举法改为负项列举法。
   ［收稿日期］2004—06—30
   ［作者简介］虞嵘（1967—），女，讲师，经济法硕士，现供职于浙江工商大学法学院，主要研究方向：经济法、金融法；刘炳奎（1967—），男，经济师，现任中国太平洋人寿保险股份有限公司杭州分公司办公室主任。
　　我国《商业银行法》的第3条、《证券法》第129条分别对商业银行和证券公司的经营范围进行了列举。经修改的《保险法》第92条也列举了保险公司的业务范围：(1)财产保险业务，包括财产损失保险、责任保险、信用保险等保险业务；(2)人身保险业务，包括人寿保险、健康保险、意外伤害保险等保险业务。第2款修改为：“同一保险人不得同时兼营财产保险业务和人身保险业务；但是，经营财产保险业务的保险公司经保险监督管理机构核定，可以经营短期健康保险业务和意外伤害保险业务。”
    修改后的《保险公司管理规定》第45、46条进一步对财产保险公司和人寿保险公司的业务范围作了明确。经中国保监会核定，财产保险公司可以经营下列全部或部分保险业务：财产损失保险；一般责任保险；法定责任保险；信用、保证保险；农业保险；其他财产保险业务；短期健康保险和意外伤害保险；上述保险业务的再保险业务。经中国保监会核定，人寿保险公司可以经营下列全部或部分保险业务：意外伤害保险；健康保险；传统人寿保险；人寿保险新型产品；传统年金保险；年金新型产品；其他人身保险业务；上述保险业务的再保险业务。
    尽管经过修改，保险公司的业务范围比以前有了拓展，但不难看出这些法律条文采取的仍是正项列举法，即没有指明的业务不能开展，尤其是《保险法》第92条第4款进一步明确了“保险公司不得兼营本法及其他法律、行政法规规定以外的业务。”这一立法精神恰与国外通常采用的负项列举法相反，由于负项列举法的含义是没有禁止的都是合法的，有助于金融机构在未禁止业务领域开拓创新，因此，正项列举法的运用虽然有利于金融体系的稳定，但从长远来看扼杀了金融创新的动力，不利于金融体系竞争力的提高，需要对其进行修改。
    2.金融监管体系进行重新架设
    当前我国的监管体系强调的是对金融机构的监管，即对金融机构按行业形态进行分类，并着重于各类金融机构的准入以及该类金融机构所产生的相关业务制定相应的监管制度，如证券业、保险业、银行业的市场准入与业务管理，分别由各自的行业监管部门监管，这确实有助于避免各机构的业务交叉经营，但显然不利于未来的金融控股公司的业务交叉开展，并且随着金融创新的不断推进，会产生许多行业界限模糊的金融产品，有可能会导致监管的空白和冲突。因此，有必要针对金融控股公司重新构架监管体系，设定一个综合性监管部门专门负责对金融控股公司整体进行监督，而按银行、证券、保险的职能而实施的监管，仍由原监管部门负责。在监管过程中，综合性监管部门与各职能监管机构需互通信息，由于金融控股公司的子公司按职能受到监管，其各目的稳定性可以得到保证，如果控股公司内的保险公司、证券公司发生经营危机，银行可能会受影响，也有可能因此而防止危机，因此通过加强两者之间的联系，可切实发挥“内部防火墙”的功效，从而保持金融控股公司整体的经营稳定性。综合性监管机构在必要时可以对有关银行、证券、保险等各种子公司的监管行使裁决权；但反过来，如果各职能的监管机构认为综合性监管机构的监管内容有重大恶劣影响时，按职能的监管部门有优先权。
    由于金融控股公司属于特殊的金融行业，所从事的只能是广泛的金融业务，而非一般的其他业务，而且由金融控股公司下属的各子公司分别从事银行、证券、保险等各种金融业务。因此这里还存在着一个业务的审批、业务的界定问题。不管是现有的业务，或将来开发的业务都需要履行审批手续，关于有关商品是否属于金融商品的审定可由综合性监管部门负责，而银行、证券公司、保险公司的监管机构分别具体负责银行业、证券业、保险业的产品界定和运作管理，业务种类一旦界定，则不论其操作者属何种业态，都应由该业务的监管部门监管(因为随着金融创新，业务界限变得模糊，可能某一产品同时由不同机构经营)。
   因此，各监管机构之间的协商就显得比较重要，而且在金融创新，金融产品行业界限模糊的情况下也有可能出现一个机构同时面临不同机构监管的情形，这就引发了监管机构的信息共享问题。二、建立保险业竞争的反垄断规则
    1.关于形式
鉴于我国目前还没有统一的《反垄断法》，保险业竞争的法律规制无法运用系统的竞争法加以体现。因此，在目前的保险法律框架下，我们可以借鉴国外的相关经验，借助于现有的《保险法》、《保险公司经营管理规定》，在其中增加有关保险业竞争的内容；或者制订《保险业法》或专门的《保险业竞争秩序法》加以规范。
    2.保险业反垄断规则的实体规范
    在西方工业国家，反垄断法的传统任务是预防市场势力，禁止经济垄断。因为竞争会导致垄断，充分的和不受限制的合同自由会产生不合理的经济和社会后果，因此，国家必须在竞争中充当裁判员的角色，规范竞争，维护市场秩序，以协调竞争者的个人利益和社会利益。因此，为了提高我国保险业的竞争力，迎接入世的挑战，规范保险业的竞争秩序，对保险业竞争的法律规制应从禁止垄断，禁止卡特尔，控制企业合并，监督滥用市场优势地位等方面进行规制，同时，适当地划定适用例外范围。然而，我国保险业起步晚，尚不具备成熟的市场条件，特别是由于体制的原因，  目前保险业所存在的限制竞争主要的不是来自经济垄断，而是来自于旧体制下的行政性垄断。所以在这一体系中被禁止的还应包括行政性垄断，主要是差别对待、人为的进入限制。这就需要对现有法律进行完善和修改。如统一内资、外资保险公司的税负标准；进一步扩大保险公司的投资主体，特别是应当吸收民营资本介入保险业。而对于市场过程中形成的经济垄断及限制竞争的规制可参照德国模式，以垄断力滥用规制为建立模式，适用于一般行业的同样也能适用于保险业。在此只讨论保险行业所特有的限制竞争。
    (1)卡特尔。横向协议也被称为卡特尔，是指法律上相互独立的企业为了共同的目的，相互在市场方面达成限制竞争的协议或者进行某种协调，从而限制了企业在这些方面的自主权。随着保险业市场化的不断推进，保险费率市场化将会成为现实,［3］这样必然会引发各保险公司之间就保险费率而展开的竞争。倘若保险公司之间就费率达成协议限制了这些保险公司在这个方面的自主权，这就构成了价格卡特尔。价格卡特尔是对竞争危害最大的卡特尔。根据市场经济国家的经验，对卡特尔的判定有两条原则，“本身违法原则”和“合理原则”，价格卡特尔往往采用“本身违法原则”。在德国的司法实践中，不仅价格卡特尔是违法的，而且企业间订立的相互交换生产信息的协议也是违法的。因为这种协议要求定约人相互公开包括产品价格在内的营业秘密，这就使价格不能再成为他们之间进行有效竞争的手段。［4］因而对就保险费率达成的协议应进行规制，当然保险监管部门所制定的主要险种的保险条款和费率除外。
    (2)纵向限制协议。纵向协议是指不同经济阶段的企业间所订立的协议，通常也称垂直协议。这里主要是指保险公司与其代理商签订的限制他人购买其他公司险种的协议。这些协议往往带有强烈的排他性和限制竞争性，也属于妨碍性的限制竞争。从世界各国的立法趋势来看，对这种协议基本上采用合理的原则。先要界定相关市场，然后判定该协议对市场竞争的影响，从而作出是否应接受惩罚的结论。
    (3)控制企业合并。随着保险业的对外开放，为适应国际间的竞争，必然会涌现更多的跨地区，甚至是跨行业的保险公司或保险金融集团，这将有利于提高我国企业在国际市场的竞争力。然而我们也应注意防止兼并过度和规模过大的问题。这是因为，要使竞争的优化配置资源的功能和激励功能发生作用，要使企业充分感受到市场竞争的压力，就必须要维护市场结构的竞争性，使市场上保持足够多的竞争者。如果对企业兼并不加控制，允许企业集团无度地发展，大规模的企业联合就将迅速消灭市场上的竞争者，从而不可能维持市场的竞争性。不仅如此，在市场经济的条件下，企业为摆脱竞争的压力，本身就有追求垄断的愿望和限制竞争的自发倾向。如果法律上对企业合并不加控制，合并就会成为企业谋取垄断和限制竞争的一种手段。因此，要从法律上确定合并的概念、界定市场、确定市场地位的标准，此外还需要制定控制合并的程序，如达到一定规模的合并必须事先申报等。
    (4)禁止滥用市场优势。这在保险业主要是针对利用带自然垄断和国家垄断性质的行业的市场优势地位进行强制保险。尽管在原有的《保险管理规定条例》中已有规定，但实务操作中仍屡见不鲜，因此须进一步强调和加强惩罚措施。
    3.保险业反垄断规则的适用
    (1)执行者。可在现有的工商行政管理机关内设立一个独立的部门，由保监会和工商部门共同派驻人员。而不应采用管理者和执法者混同的模式。
    (2)适用除外。由于我国保险业在入世后向世界全面开放，因此该规则也应适用于境外保险机构。同时由于保险业毕竟是金融业的三大支柱之一，因此必然有一部分属于国家垄断，如对主要险种的费率和保险条款应由国家保险监督部门进行制定，以避免在这些险种存在过度竞争的情况。但其他险种的费率和保险条款除外。
［参考文献］
［1］江生忠，宋一乔.现阶段我国保险产业的经济分析［J］.保险研究，2000，（3）：21.
［2］虞嵘对保险业竞争相关法律问题的思考［J］.保险研究，2003，（5）.
［3］梁涛论加快保险费率市场化的步伐［J］.保险研究，2001，（8）.
［4］王晓晔德国竞争法中的卡特尔制度［J］.法学家，1995，（4）.
［编辑：郝焕婷］