我国银行存款保险制度研究

朴明根

                             （青岛大学经济学院，山东 青岛 266071）

   ［关键词］商业银行；存款保险制度；存款保险费率
   ［摘要］在实际经营过程中，商业银行面临着巨大的风险。其风险的存在一方面给自身的稳健经营带来不利的影响；另一方面又给政府宏观经济政策的实施带来难题。维护银行经营安全的措施很多，其中建立存款保险制度是目前大多数国家普遍采用的方式。本文在借鉴发达国家经验的基础上，探讨了我国存款保险制度的组织形式、组织体系、基本职能、设立模式、赔付问题等，为主管部门的政策制定提供了理论借鉴。

　　在实际经营过程中，商业银行面临着巨大的风险。其风险的存在一方面给自身的稳健经营带来不利的影响；另一方面又给政府宏观经济政策的实施带来难题。维护银行经营安全的措施很多，其中建立存款保险制度是目前大多数国家普遍采用的方式。存款保险制度是指在金融体系内设立保险机构(由其定期向银行及其他金融机构收缴保险费，以建立存款保险准备金)，一旦投保人遭受风险事故，由保险机构向投保人提供财务救援，或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的一种制度。如何构建我国的银行存款保险制度是摆在政府和金融业界面前的一大难题。
　　一、国外存款保险制度评析
   (一)美国存款保险制度评析
　　美国银行存款保险制度的内容
　　1.联邦存款保险公司的机构设置
    联邦存款保险公司的最高权利机构是理事会。理事会由3人组成，其中1名由货币总监兼任，另2名由总统提名、议会批准、总统任命。理事会的主席从后2名中产生，理事会的3名成员不能同属一个政党。3名理事的任期为6年，总统在任期内无权对其进行随意撤换，这就保持了联邦存款保险公司政策的连续性。联邦存款保险公司在全国设有6个办事处，专门负责本辖区的业务。
   2.联邦存款保险公司的资金运用
    其资金运用主要有五个方面：
    (1)进行保险赔偿。当有投保商业银行破产时，联邦存款保险公司以向收购破产银行的银行提供贷款的方式减少其损失，有时甚至直接购买破产银行的部分资产；
　　(2)投资。联邦存款保险公司可用其闲置的保险基金购买国库券等政府债券；
   （3）提取联邦存款保险公司的管理费用；
    （4）向资金紧张的投保机构提供贷款；
    （5）为了应对赔偿需要，用现金或存款的形式留下一部分保险金(备付金)。
    3.美国联邦存款保险公司的运作
    保险费按0．23％的费率每半年缴纳一次(按投保银行每年合格存款的日平均余额计收)；为了降低投保银行的成本，联邦存款保险公司把净保险费(保费收入-营业费用-保险损失准备金-弥补过去超过准备金的损失)的60％返还给投保银行；现行政策规定，10万及10万元以下的存款给予全部赔偿(但由于存款分散、支付赔偿方式的转变等原因，联邦存款保险公司的实际赔偿比例一般达到99％以上)。
    (二)日本银行存款保险制度评析
    1970年7月，日本金融体制研究会提出设立存款保险制度的建议；1971年4月，  日本有关机构决定实行银行存款保险制度；1971年7月，日本存款保险公司正式设立。   
日本存款保险公司受大藏省的监督和领导，其拥有4．5亿日元的注册资本，这些资本来自政府、日本银行和民间金融机构。日本存款保险公司设1名理事长、1名理事和1名监事。理事长是公司代表人，总管公司业务；理事负责协
   ［收稿日期］2004—03—09
   ［作者简介］朴明根（1958—），吉林汪清人，教授，青岛大学经济学院副院长，现为中央民族大学博士生，主要研究方向为金融企业管理。
助理事长工作；监事负责监察公司业务。
    日本存款保险制度规定：保险资金由日本政府、日本银行和民间金融机构共同承担；为了保证赔付，保险费的支出范围必须受到限制；存款保险公司对投保金融机构的业务要进行有限监管；所有的私人银行都必须参加保险。
　　二、建立我国银行存款保险制度的构思
     （一）我国银行存款保险机构的组织架构
    1．其组织形式应高度集中统一。目前，各国的存款保险制度都是由中央或联邦高度集权、统一实行管理的，而不带任何地方性或区域性色彩，这是由金融业务广泛、深刻的全国性所决定的。因此，我国存款保险制度的基本组织形式也必须本着高度集中的原则，将权力集中于中央，范围覆盖全国，实现统一组织、统一制度、统一操作运行。
    2．其最高决策机构应是公司管理委员会，负责重大决策和对公司业务的管理。委员会委员可由央行行长提名，国务院总理任命；主席由委员会选举产生，国务院总理任命。为加强运作监督，公司还应设立监事会，监事长由央行行长及财政部部长定期轮任，成员则由有关的金融管理部门代表、存款机构代表、金融学家等组成。
    3．存款保险公司具有多重职能。其基本职能是补偿存款人利益损失，以维护社会信用秩序，除此之外，它还具有以下职能：（1）监督被保险机构的安全经营，敦促其对金融风险事先防范。人民银行应授予存款保险机构一定的检查监督权，使其得以对被保险机构的清偿能力、信贷质量、盈亏状况、风险自控能力等进行定期检查监督。一旦发现问题，存款保险机构有权运用制裁手段或提请人民银行采取相应处置。（2）救助和接管发生信用危机的机构，对已经出现的金融风险进行控制和化解。如对出现信用危机的被保险机构通过存入资金、提供贷款、回购证券等方式予以救助；对需要停业整顿或破产倒闭的被保险机构进行接管，帮助其整顿提高或进行破产清理。
    4.存款保险机构的设立模式可以有以下四种。(1)混合型，即由中国人民银行和保险公司共同负责存款保险业务。中央银行负责制定相关法律、法规，同时负责对投保机构的监管；而具体存款保险业务，如收取保险费、对投保机构的破产清算、支付赔偿等则交予保险公司各级机构来完成。（2）存款保险机构附设在保险公司内部，即在保险公司各地区机构内分别设立相应部门负责本辖区的存款保险业务，但要求将普通保险业务、存款保险业务分开管理、分别核算。（3）存款保险机构附设在中央银行体系内，也就是在中央银行内部设存款保险司，省级分行设存款保险处，县支行设存款保险科。（4）独立型，即存款保险机构独立于现在的中央银行，也独立于保险公司之外，存款保险业务由单独设立的机构负责。目前建立了存款保险制度的国家和地区大多是采取这种模式。
    根据实际情况，我国存款保险机构的设立应采取两步走的方式：第一步，机构先在人民银行内部设置，职能由人民银行兼管，人民银行总行设存款保险司，各二级分行设存款保险处；第二步，在时机成熟的情况下，将存款保险机构的人员、职能、业务从人民银行逐渐分离出去，按照最终目标模式建立独立的存款保险组织体系，独立行使存款保险职能。
    5．我国存款保险制度的保险范围应包括金融体系内的除邮政储蓄之外的所有存款机构(邮政储蓄的所有存款均需上缴中央银行，故无须参与存款保险)，即包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城乡信用社以及国外商业银行在我国境内的分行。将这些存款机构全部纳入存款保险范围首先将有利于其内部的公平竞争，可有效防止垄断现象的发生，有利于我国银行业的长远发展；其次，设立存款保险制度的最终目的在于保持整个存款机构集体的稳健经营，而非对某一类存款机构进行特殊保护，故所有存款机构都应参加存款保险制度；第三，足够的规模是存款保险制度充分发挥作用的前提。
    （二）我国存款保险费率的确定问题
    1．从长远看，我国应实行与资本充足率、经营风险等因素挂钩的差别存款保险费率制度
    目前，大多数国家采用的是单一存款保险费率制度，即各存款机构按照相同的费率向存款保险机构缴纳保费。此制度操作简单、计算方便，但其缺点是显而易见的：
    （1）金融自由化和业务多样化趋势的形成使存款机构的经营活动出现了很大的不确定性，单一的存款保险费率无法反映出不同存款机构的经营态势和风险状况，效益不佳和风险较大的存款机构将从中受益。换句话说，单一存款保险费率制度的实施使那些经营状况良好的存款机构对那些经营不善的同业者们进行了补贴，这显然违反了公平竞争的市场经济法则。
    （2）单一存款保险费率制度将引发存款机构的道德风险，即在此制度下，各参保机构会尽力从事风险较大的经营活动以获取高额利润，而置存款人的利益于不顾。这样做有悖于设立存款保险制度的初衷。
    基于单一存款保险费率的以上缺点，经济学家们都认为差别存款保险费率制度更有利于金融业的长远发展。对于我国来说，不够完善的金融体系将使单一存款保险费率制度难以发挥应有的作用，只有根据资本充足率、贷款质量以及经营服务水平等要素，将各银行划分等级，给予不同的保险费率，才能促进其稳健经营。所以，我国建立差别存款保险费率制度是国情的要求。
    2．我国必须结合宏观和微观金融形势来制定适当的保险费率，以保证存款保险制度充分发挥作用
    与单一存款保险费率相比，差别存款保险费率的确定问题要复杂得多，诸如资本充足率、资产风险状况、经营管理质量等一系列因素都应被考虑在内。
    （三）我国存款保险制度中的理赔问题
    1．保险范围
    存款保险的范围一般包括：国内所有的本币存款和外币存款。在存款保险制度建立初期，由于我国的金融市场还未完全对外开放，故存款保险的范围暂时应定为各种定期存款和活期储蓄存款，即以保护本国居民的利益和本国银行的安全为主。
     目前我国城乡居民个人储蓄存款已超过4万亿元人民币，占银行全部存款的70％以上，若个人储蓄存款有了保障，银行的压力就会减轻。
     目前我国存款保险的种类应以个人储蓄存款为主，企业存款为辅，具体应包括：活期存款帐户、整存整取帐户、零存整取定期存款帐户、存本取息帐户等等。待我国的存款保险制度比较成熟时，存款保险机构可根据需要，使存款保险的范围扩大到外币存款、我国银行的国外分支机构的存款，以及中外合资银行的本外币存款等。
      综上所述，在我国保险制度实施的初期，存款保险的范围不宜过大，以免发生存款保险机构的逆向选择与道德风险，进而加大银行经营的风险，使存款保险机构失去意义。
     2.理赔方式    
不同国家保险理赔的方式有所不同，这不仅表现在最高赔偿限额的规定不同，更主要的是理赔思路的不同。根据理赔金额的不同，理赔方式可分为全额保险和部分保险两种形式。
    全额保险就是在国家法律规定的最高限额以内给予100％的赔偿。采用这种方式的国家主要有美国、加拿大。此方式的缺陷在于：该方式在限额以内全额赔偿，限额以外的部分则不予赔偿。这对小额存款人的利益实现了全部保障，大额存款人却遭到了损失(且其存款的数额越大，受到的损失就越大)，这就促使大额存款人想办法规避超额部分的损失(即将一笔资金分存到多家银行或者分几个帐户分别进行存款)。这样一来，即使是大额存款人也不会去关心银行的经营状况，银行倒闭的风险也随之加大，存款保险机构就失去了存在的意义。
    部分保险是指在国家规定的最高限额以内给予部分赔偿，即按一定的比例进行赔偿。英国和瑞士就是采用这种方式的国家。若再进行细分，部分保险又可分为三种形式：
    （1）限额赔偿。即由国家对倒闭银行的存款人的赔偿规定一个最高限额，存款数量在最高限额内的存款可获得全额赔偿，超过限额的部分只能获得部分赔偿。这种方式的优点是：可以使大额存款人在存款时注意比较银行的安全性，把款存到更安全或利息率更高的银行中。另外，该方式通过让大额存款人承担部分风险来强化银行的自律，促使银行采用更稳健的经营方式和管理方法。
    （2）按比例赔偿。这一方式规定存款保险机构按一定的比例计算赔偿金额，而没有最高限额的限制。例如，德国规定投保银行破产时，按该银行资本的30％加权平均计算每一存款人应得的赔偿金额；意大利的理赔方式为2亿里拉以内100％理赔，2~8亿里拉按75％理赔。这种方式使大部分存款人都承担一部分损失，存款数量越多获得的赔偿金额也越多，但该方式没有一个数额限制，会加大存款保险机构的风险。
    （3）按比例有限额的赔偿。该方式规定投保银行倒闭时，存款保险机构按存款的一定比例计算赔偿金额，但同时规定每一存款人获得的赔偿的最高限额。如英国规定按存款的75％给予赔偿，但同时规定给予每一存款人的赔偿限额不超过20 000英镑。
    在存款保险制度建立初期，我国应采用何种理赔方式?从理论和实践的角度看，笔者认为，针对我国的具体国情和对各种理赔方式的比较，我国应对不同的存款对象采用不同的理赔方式。
    对我国的企业存款应实行有限额赔偿，即规定一最高限额，在限额以内全额赔偿，超过限额的部分按比例赔偿。对于超过限额的部分，允许存款人自己对其保险，并由存款人向保险公司缴纳这部分保险费。当然在最高限额的确立上，可根据不同的地区给予不同的最高限额。
    对于我国广大居民的个人储蓄存款，可实行按比例有限额的赔偿方式。当投保银行倒闭时，对居民存款的每一帐户可按75％~80％计算应得赔偿金额，而最高限额可根据现行银行帐户均存款来确定。
    对于我国的中小企业，应考虑其金融资产中银行存款占主导地位这一特点，因此，可对其实行“保底”、“递减”、“封顶”的赔付方式。“保底”，即对于存款人在倒闭银行的存款债权之和小于或等于法定限额的部分给予全部赔偿；“递减”，指存款债权之和超过法定限额的部分按适当比例赔偿；“封顶”，是指在同一次清算中同一存款债权的最高获赔金额是法定的。采用“保底”、“递减”、“封顶”的赔付方式有利于避免大额存款人比小额存款人地位更优越，同时降低存款人的道德风险程度，促使存款人事前主动关心银行的安全性。［参考文献］
［1］哈维尔•弗雷克斯，让•夏尔•罗歇，著.刘锡良主译.微观银行学［M］.四川：西南财经大学出版社，1999.
［2］朴明根.银行管理论［M］.内蒙古：内蒙古大学出版社，1998.
［编辑：韩艳春］
2004年第10期保险研究•专题保险研究•专题2004年第10期