从吉林“2．15”事故看火灾公众责任强制保险

李昕旸

（北京大学经济学院金融学系，北京 100871）

    ［关键词］火灾公众责任险；  强制保险；保障范围；公众利益；经营风险；产品升级；差别费率；健全法制
    ［摘要］随着中国社会经济的发展，由于火灾导致的责任事故已经成为一个越来越值得重视的问题。强制推行火灾公众责任险是对国家、公众和企业都有好处的政策，它可以促进社会稳定，减轻政府压力；可以使受害公众得到更多且更有保证的经济补偿；可以降低企业的经营风险；有利于保险公司的产品升级和相关产品的推广。强制推行火灾公众责任险的对策是：加大宣传力度，让全社会更多地了解火灾公众责任险；实行差别费率，积极创建“费率惩戒”机制；调整治理结构，规避保险公司经营风险；寻求立法突破，确保火灾公众责任强制保险顺利实施。

    2004年2月15日，吉林市中百商厦发生造成54人死亡、70多人受伤的特大火灾事故。值得注意的是，作为事故的责任方的中百商厦没有投保公众责任险。
    有资料显示，仅2003年前10个月，全国死于火灾的人数就有1 866人之多。火灾造成财产损失的风险，业主可以通过购买火灾保险来规避。但是，按照中国的民法规定，作为事故的责任人有对受害者进行赔偿的义务。这部分风险实际上可以通过责任保险来转移。
    在发达国家，由于国民的法律意识一般较强，责任险产品通常有相当大的市场。在这些国家责任保险的保费收入一般占到整个非寿险市场保费收入的30％以上，近年在美国更是在40％左右。而在我国，责任保险的保费收入尽管有所增长，但是也只占到非寿险业务保费收入的5％左右，作为责任保险诸险种之一的火灾公共责任险所占的比例就更小了。
    火灾公众责任险是否有必要成为一种强制保险，已经越来越引起社会各界的关注。一、推行火灾公众责任险的可行性和必要性
    (一)从保障范围的角度看，强制推行火灾公众责任险有促进社会稳定，减轻政府压力的功能
    众所周知，责任保险的标的物是依照民法被保险人的非故意行为对第三者造成侵权的赔偿责任。而火灾公众责任险有其更为特殊的标的。一般说来，业界对火灾公众责任险保险责任的界定是在保险有效期限内，被保险人在营业场所内依法从事生产、经营等活动时，因发生火灾、爆炸等事故造成第三者人身伤亡所引起的医疗费用和抚恤费用，以及依法应由被保险人承担的民事赔偿责任。这种保障范围对我国现阶段的社会稳定有特别重要的意义。这是因为当前我国正处在社会主义的初级阶段，社会保障体系还不够完善，民事纠纷调解机制还有待健全，公众的法制观念淡薄，对政府职责认识不清。在这种情况下，公众对政府往往有不正确的依赖感。一旦发生引起大量的人员伤亡的火灾事故，部分受害民众总是希望从政府那里得到救助。
　　如果遭到拒绝，便有可能发生种种纠纷，不利于社会稳定。但是如果政府对受害者进行救助，将对政府的财政预算构成较大压力。而火灾公众责任险的被保险人恰好是在民法中作为加害者、应该向受害人提供赔偿的业主，其保险责任恰好是由于火灾引发的民事赔偿责任。如果强制业主投保火灾公众责任险，由火灾事故所导致的赔偿责任的风险将从业主转移到保险公司。此时保险公司将发挥社会管理功能，负担起向受害者进行赔偿的义务，从而使政府得以摆脱潜在赔偿人或义务赔偿人的身份，既可以保持社会稳定，又减轻了政府的财政负担。
    (二)从公众利益的角度看，强制推行火灾公众责任险可以使受害公众得到更多且更有保证的经济补偿
    现代市场经济主体中存在着大量的有限责任公司，公司法规定这种企业组织形式将只负担有限责任，这就为某些企业逃避赔偿责任提供了可乘之机。一旦出现企业逃避赔偿责任的情况，被害公众将可能无法得到应有的赔偿。而且还有一些实力较弱的业主，即使按照法律必须承担无限责任也有可能无力支付赔偿。如果企业投保火灾公众责任险，万一发生火灾事故，受害公众所拥有的要求赔偿的权力将会部分地得到保险公司的保障。此外，由于民事责任的赔偿金额在法律上没有界定，通常是属于双方当事人协商的结果。如果业主不投保责任险，他们总会尽力压低赔偿金额。相对于业主而言，受害公众大多处于弱势，结果往往是受害公众得不到充分的补偿。如果强制业主投保火灾公众责任险，情况将会有所改变。有一种观点认为，在今天的美国，造成赔偿金额越来越大的一个重要原因就是企业普遍地投保了责任险。如果这个观点成立，强制业主投保火灾公众责任险将可能使受害民众得到更多赔偿额。
    (三)从企业的角度看，强制推行公众责任险降低了企业的经营风险
    随着我国民法体系的逐步完善和公众索赔意识的日益提高，责任事故所导致的赔偿金额将会迅速上升。在吉林“2．15”事故中，作为责任方的中百商厦为每位死者家属提供了8万元的赔偿，仅此一项就要支付432万元。考虑到火灾已经给吉林中百商厦造成巨大财产损失，提供这种水平的赔偿已经相当不容易。但是如果这起事故发生在美国，死者家属恐怕不会因为1万美元的赔偿就放弃起诉的权力。1979年在墨西哥湾的一次事故中，一位面部严重变形的受害者得到了450万美元的赔偿。可以想象，如果没有保险公司的支持，几年后，类似的事故完全可以导致一家企业彻底破产。然而，尽管火灾公众责任险可以为企业提供巨大的支持，该险种的费率却并不高。按照现有的费率表，商店投保保额在500万元的公众责任险只需支付1．6万元的保费，考虑到这笔保费支出还可以在税前列支，企业的实际成本只有1万元左右。可见，强制企业投保并不会给企业带来多大的成本负担。在美国，由于200多年的法制实践使民事纠纷有一整套较为完善的处理机制，民事赔偿的金额也比较大，所以企业一般都会积极投保普通商业责任保险和其他责任保险。
    (四)从保险人的角度看，强制推行火灾公众责任险有利于保险公司的产品升级和相关产品的推广
    强制推行火灾公众责任险，将有力地推动我国产险公司产品的升级。从最初主要承保物质利益风险扩展到大量承保各种法律风险。这对我国非寿险行业的进一步发展有着非常重要的意义。随着火灾公众责任险业务的扩大，大量的保单将使保险公司建立起一个足够大的风险集，有利于保险人分散自己的风险。保险精算等价原则的基础不仅仅是要知道保险事件发生的概率，同时必须要有足够多的保单来使每张保单的损失满足大数定律。风险集不够大，保险公司的行为无疑是在赌博。人们总是认为保险公司就应该承担风险，但事实上保险公司不是赌博的庄家。就其自身的经营特点来看，保险公司总是希望获得尽可能大的风险集，从而分散它所承担的风险。就这一点看，强制推行火灾公众责任险对保险公司开展相关业务有较大的促进作用。二、强制推行火灾公众责任险的对策和建议
    (一)加大宣传力度，让全社会更多地了解火灾公众责任险
    目前，社会上有很多人对火灾公众责任险并不了解。在这种社会背景下，强制企业投保很可能会被企业和公众视为一种不合理的负担。那些最有可能因为赔偿责任发生企业危机的小企业很可能通过各种手段回避投保，使得强制企业投保的公益性无法得到充分发挥。因此，保险公司和相关部门有必要加大对火灾公众责任强制保险的宣传力度，充分利用媒体宣传、街头宣传、窗口宣传、服务热线宣传等各种宣传途径，开展宣传攻势，增进社会公众对火灾公众责任险功能和特点的认知度。此外，保险公司还应该与公安消防等有关机构密切配合、协调工作，有力地保证火灾公众责任险强制推行。
    (二)实行差别费率，积极创建“费率惩戒”机制
    保险公司对不同行业收取的保险费的确应该差别对待。而且，出于对效率的考虑，对同种行业的不同企业也应该执行不同的费率。考虑到火灾公众责任险被强制推行后，业务量将大幅增加，保险公司要和每一个被保险人通过面对面的谈判来确定费率是非常困难的，必须建立相对制度化规范化的手段来确定费率。像人寿保险那样确定一个费率评分表对此是有帮助的。保险公司应该对企业可能产生风险的各个方面原因都有所考虑，然后编排出一张评分表，按照企业的得分收取相应的保险费。这样做的好处是保险公司只要派出一名或几名业务人员对企业进行考察，就可以大致对企业的风险暴露情况做出区分。在美国，有部分责任险险种保费的确定就采取了这种方式。这种差别性的费率有助于部分的减少低风险企业向高风险企业的补贴。而且如果在评分表里加入若干个衡量过去几年被保险人风险状况的指标，并通过某种安排使得由此导致的费率差别比较大，将有效地降低企业的道德风险。此外，足够大的费率差别可能会对企业有一个确定性的“费率惩戒”，即如果企业不尽力避免责任事故的发生，将不得不在下次投保时支付一个相对高的保费。这种费率的惩戒和民法中对责任事故要进行赔偿的惩戒从本质上看是一致的。而且这种费率的惩戒还是确定性的，所以应该可以在某种程度上控制事故的发生，这会有利于保持社会经济效率。
    (三)调整治理结构，规避保险公司经营风险
    考虑到火灾公众责任险费率较低，一旦发生责任事故却可能有较大的赔付。而且如果把火灾公众责任险变成一种强制保险，有可能造成业主道德风险的上升，加大了保险公司赔付的负担。既然火灾公众责任险的最重要目标是作为社会保障机制的一部分，核心的使命是保持社会稳定，减轻政府负担，那么既没有理由让保险公司把从火灾公众责任险中得到的己赚保费记入自己的利润，也没有理由让保险公司承担由于火灾公众责任险赔付过多而导致的利润损失。因此，可以考虑让保险公司对这部分业务设立独立的账户，实行单险种核算，或者建立子公司专门经营这方面的业务。这样一方面如果出现过度赔付可以把损失控制在局部，规避经营风险，另一方面如果有盈余还可以增强赔付的能力。也是出于同样的目的，国家也可以建立一家专营性的公司独家经营这部分业务，或者通过保险招标确定一家公司在“受国家监督，为民众负责”的前提下垄断这部分业务。
    (四)寻求立法突破，确保火灾公众责任强制保险顺利实施
    健全和完善法制是火灾公众责任强制保险的前提。现有的关于强制业主投保的依据主要是1995年10月由公安部下发的《消防改革与发展纲要》，该纲要中要求“重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任保险”。但是这样一个纲要并不是法律法规，缺少必要的强制力。如果要强制推行火灾公众责任险，必须寻求立法突破。机动车第三者责任险有《中华人民共和国机动车登记办法》第10条所规定的具体措施强制执行，火灾公众责任险至少也应该有相应的措施。而且我们注意到国务院法制局和公安部对《道路交通事故处理办法》有这样一个解释：“机动车辆第三者责任法定保险的行政区域是指由省、自治区、直辖市、省会市、国务院批准的较大的市的人民代表大会或其常务委员会，人民政府规定其行政区域内的机动车辆都必须办理机动车辆第三者保险的地区”。所以笔者联想到如果火灾公众责任险不能由全国人大统一立法强制实施，至少可以以地方法规的形式强制实施。此外，进一步完善关于民事赔偿责任的相关法规的制定，也可以使火灾公众责任保险成为事实上的强制保险。在美国，汽车保险是一种强制保险。的确有一些州有强制汽车保险法，但也有很多州是通过经济责任法的形式使汽车保险变成了一种事实上的强制保险。同时，还可以通过立法或行政法规，积极建立和规范保险公司与消防部门在共同评估较大客户承保风险、共同消防安全培训，共同定期安全检查和防灾防损等方面的合作关系。
    综上所述，由于我国现阶段特殊的社会经济状况，强制推行火灾公众责任险是对国家、公众和企业都有好处的政策。尽管这可能引发某些方面的问题，而且有些条件还不成熟，但是如果能够做出相应的制度安排，完全有可能达到趋利避害的效果。
    一些地区强制推行火灾公众责任险的试点工作已经顺利地展开。但是，在实务上仍然有一些值得我们关注的问题。首先，费率的制定应该由谁来完成。保险公司当然会有自己希望的一个费率，但是这个费率可能不是有关部门所希望的。这一方面是因为非寿险精算本身是一个非常困难的问题，对未来情况的主观判断会影响结果，另一方面还涉及到不同费率的制定者可能有自己不同的立场。其次，这部分保险业务应该垄断经营还是应该商业化运作。如果垄断经营，确实便于国家控制，但随着业务量的扩大，其他保险公司会认为没有公平的商业机会；如果商业化经营，在现在的监督机制下，各家公司为了争夺客户有可能会违规经营，造成经济效率的损失。此外，在具体操作上还有其他一些值得思考的细节问题，这里不再一一列出。
    但是，只要我国的社会经济现状没有根本性变化，强制推行火灾公众责任险的必要性就始终存在。因此，我们有足够的理由期待着火灾公众责任强制保险对我国公共福利的巨大促进作用。［参考文献］
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［编辑：傅晓棣］2004年第7期保险研究•法律保险研究•法律2004年第7期
［收稿日期］2004—05—13
［作者简介］李昕旸，现就读于北京大学经济学院金融学系。