完善保险市场监管政策的思考

黄德强

                    （中国保险监督管理委员会福州保监办，福建 福州 350004）

　　［关键词］监管政策；监管目标；保险市场体系
　　［摘要］适当的保险监管政策是实现保险监管目标的前提，构建完善的保险市场体系是现阶段重要的监管目标，因为构建完善的保险市场体系是完善社会主义市场经济体制的客观要求，是保险业发展的内在要求。构建完善的保险市场体系应制定相应的保险监管政策，如大力增加保险市场的供给；合格的市场经营主体参与市场竞争；完善市场结构等。
　　
　　一、适当的保险监管政策是实现保险监管目标的前提
　　保险监管政策是保险监管部门为实现既定的监管目标，对所监管的事项所采取的态度(方针)和措施的总称。在内容上，保险监管表现为监管部门对不同的监管事项所持的立场或态度——正面的(肯定、积极、支持)或是反面的(否定、消极、反对)，进而采取不同的监管措施——通过法律、经济、行政等手段鼓励正面的，制止甚至惩罚反面的；在表现形式上，保险监管政策总是蕴涵于具体的保险监管行为中，如拟订行业发展规划，制定市场运行规则(法律、法规、规章制度)，  以及行政审批、现场和非现场的各种具体监管工作。
    保险监管目标是确定保险监管政策的决定因素。具体的监管政策的背后总是隐含着特定的单一或多维的监管目标。而一定时期的宏观环境和保险业内的状况是确定保险监管政策的重要因素。人文环境、经济体制、经济发展水平和结构、社会保障体制、社会公众的保险意识和消费保护意识，保险业发展程度——市场体系的完善程度、市场结构、风险状况、监管水平等方面，既影响监管政策的制定，也影响监管政策的执行。
    从下列图示可以看出保险监管政策在保险监管当中的作用过程。

保险监管政策是否适当是保险监管部门切实履行监管职责，实现监管目标的前提。制定适当的保险监管政策是保险监管部门必须时刻面对的一项重要的工作。
　　二、构建完善的保险市场体系是现阶段重要的监管目标
    保险监管目标是保险监管部门履行监管职责的宗旨，是制定监管政策和做好各项监管工作的方向。监管目标不明确势必影响监管资源的利用和监管效率的提高。保险监管目标是包含多维目标的一个系统，由总目标和若干子目标构成。保险监管的总目标是促进保险业健康持续快速发展。这是党和国家在新的历史时期全面建设小康社会的战略目标所决定的。就现阶段而言，构建完善的保险市场体系——市场供给充分、市场主体合格、市场结构合理、市场运行机制完善的开放性的保险市场体系，应该是一个重要的保险监管子目标。原因在于：
　　（一）构建完善的保险市场体系是完善社会主义市场经济体制的客观要求。十六大指出，完善社会主义市场经济体制是党和政府在本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务之一。金融是现代经济的核心，保险是金融的重要组成部分，健全的现代市场体系离不开完善的保险市场体系。
　　（二）构建完善的保险市场体系是保险业发展的内在要求。从量的规定性方面看，保险业的发展体现为外延的扩展，即市场规模的扩大，保障触角的延伸，保险交易量的增加，风险承担能力的提高等；从质的规定性方面看，保险业的发展体现为内涵的深化，即保险监管体系的完善，保险产品、技术、服务、管理等方面的进步和提高，保险市场体系的完善等。完善的保险市场体系既是保险业发展的体现，也是实现保险业持续健康快速发展的必须条件。
　　（三）目前我国保险市场体系已初步形成，但还相当不完善。主要表现在：主要市场主体不合格，无法实现股东利益最大化的经营目标；市场结构不合理，原保险市场高度垄断，再保险市场独家经营，中介市场中低层次的兼业代理占据主导地位；市场运行机制存在缺陷，价格等市场要素未完全按市场经济规律发挥作用，信息披露不规范。
　　三、构建完善的保险市场体系应制定相应的保险监管政策
    如前所述，保险监管部门要根据保险业本身的运行规律和监管职责确定监管目标体系，进而加强政策研究，根据监管目标和政策环境对不同的监管内容制定相应的监管政策，并以法规制度的方式予以明示，  以明确监管工作的方向，提高监管工作效率。就构建完善的保险市场体系而言，明确以下几个方面的监管政策是十分重要的。
    (一)大力增加保险市场的供给。近几年我国保险市场的发展证明了“供给创造需求”的正确性。供给的增加、市场竞争的出现和加剧是其中最主要的两个因素。我国储蓄率高而保险密度低，分流储蓄是国家调整金融性资产结构的一个现实需要。保险产品除了能满足居民风险保障的需求外应能给居民更加灵活的资产保值增值的选择。十六大提出全面建设小康社会的目标是“国内生产总值到2020年比2000年翻两番”，若到2020年我国保险业的发展能接近目前发达国家的平均发展水平，即保险深度为8％左右，保险业务规模将达到3万亿元左右(为2002年的十倍)，年均增长速度要接近14％。较之近几年的增速，上述估计还偏于保守。但要达到这个目标，增加供给是一项重要的工作，包括增加保险机构、产品和增加资本。按谨慎原则来考虑利差损等因素，目前我国保险系统的所有者权益实际上是负数。充足的资本是企业和行业防范风险的基本保证。吸收大量资本进入保险业是完善我国保险市场体系的一个根本性问题。从偿付能力监管的角度分析，估计未来10年中国保险业资本需要量在2 500亿元以上，而完全靠保险公司内部积累是不现实的。鼓励而不是限制各种资本进入保险业是一个现实选择。当前需要研究的是国有资本是否增量进入、如何充分利用资本市场筹集资本、私有资本能否和如何进入保险业、利用境外资本的程度等问题。
    (二)合格的市场经营主体参与市场竞争。合格的市场主体是市场经济运行的基础。市场经济要求经营主体能以股东利益最大化为经营目标，按市场经济规律和市场规则理性地参与市场竞争。同时，有能力对保单持有者负责是对保险公司的一个根本要求。第一，加快国有保险公司的体制改革。国有保险公司是我国保险业发展的支柱力量，其改革的成败关系保险业发展的全局。以建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的现代企业制度是必然选择。现在实施的方案是股份制改造。十多年的经验表明，不是“一股就灵”。最为关键的是要建立完善的法人治理结构，企业的权力机构、决策机构、执行机构和监管机构之间要权责分明、相互独立，形成一种激励、约束、制衡机制，其技术前提是在股权设计上要防止“一股独大”。第二，明确市场退出政策。完善的保险市场体系需要将目前不合格的市场主体改造为合格的市场主体，同时也要主动让偿付能力严重不足的主体退出市场。当然，由于退出成本巨大，不可能让目前偿付能力严重不足的国有公司退出市场，只能采取增资和逐步消化的政策，但这种政策只能“到此为止”。《公司法》、《保险法》、《破产法》等法规已对主体退出市场作了规定，但由于保险公司的特殊性，有必要尽快制定保险公司退出市场的办法，给市场参与者明确的提示，同时纠正公众“保险公司不会倒闭”的观念，增强投保人的风险意识。
    (三)完善市场结构。第一，必须改变原保险市场高度垄断的局面。2002年末，产、寿险市场的前三家公司的市场份额总和分别为95％、91％。人保、中国人寿两公司在产、寿险市场的份额分别为71％、57％。这种高度垄断的市场结构妨碍充分竞争，延缓管理和技术进步，影响市场效率，且行业的现实风险基本集中在大公司，是市场体系稳定的现实威胁。因此，要有规划地增加多元化的保险市场主体；支持状况良好的中小公司按照市场原则通过兼并、控股等方式增强实力，提高市场竞争力。第二，发展再保险市场。  目前我国再保险市场的主要问题是专业再保险机构少、再保险接受能力有限、技术落后，造成大量保费资源流向境外。中国在加入WT0时对再保险市场的开放作了最彻底的承诺，保监会也于2002年发布了《再保险公司设立办法》，再保险市场的商业化进程已经启动。在再保险市场的建设上，要做好中国再的股份制改造，以适应完全的商业性再保险市场的竞争；以现有具备条件的保险公司的再保险部为基础，设立再保险子公司或合资公司；吸引实力雄厚的国际再保险公司到我国设立分公司或合资成立再保险公司，提升我国的再保险技术和管理；选择基础较好的上海等地规划成为国内的再保险中心，逐步扶持成长为区域再保险市场，使我国有能力接受境外再保险业务，扭转再保险业务净流失的局面。第三，不限制发展保险中介市场。保险公司将展业、理赔等职能分离到保险中介公司，从而集中力量投入到产品研发、管理和资金运用上，是服从保险业发展规律的需要，更是提升中国保险业的整体竞争力的现实需要。但现实中，保险中介的发展不可避免地会引发保险公司现实利益的调整，因此，保险公司呼吁限制保险中介的发展是可以理解的。但我国保险业的发展需要保险中介市场多大程度的发展与之相适应，应当由市场去选择，监管部门要采取不限制发展中介市场的监管政策，不控制许可证的发放数量，允许中介公司设立分支机构。此外，允许和引导保险公司利用其资金、人才和技术优势设立中介公司，是优化保险市场结构、加快中介市场发展的一条捷径，同时也有利于消除保险公司对发展中介市场的消极态度。
    (四)规范市场运行机制。第一，制订行业准则或标准。在保险业取得较大成就的今天，有些现象仍然相当反常，如保险业整体的统计和财务数据不完备，可比性、真实性差，无法对各公司和全行业的风险状况做出准确评估。很重要的一个原因是没有行业统一的标准。监管部门要尽快制订(有些可以委托行业自律组织制订)行业准则或标准，并根据实践及时作出修改。如：产品标准，不同条款的强制性规定和禁止性规定、制定费率的要求、产品精算办法；服务标准，展业过程的行为准则、合同存续期间的服务要求、理赔过程的行为规范；统计和财务准则，险种分类标准、统计项目要求、法定会计制度、准备金提取办法；以及计算机系统标准。第二，加快实行自由价格政策。在市场经济中，产品价格在优化资源配置中起着不可替代的基础性作用，保险产品的定价政策也应遵循这一规划。一是明确代理手续费政策。保险代理手续费率在本质上是一种劳务价格，按《价格法》，作为财政部和保险监管部门均无权制定手续费的“价格”标准，5％或8％只能理解为税前成本扣除的标准。统一的手续费率扭曲了市场行为，阻碍了保险市场结构的调整进度。因而，监管部门应明确不再监管代理手续费的支付标准。二是取消对除寿险预定利率外的费率审批、备案制度。我国现行的保险费率管理实行审批制或备案制。受限于技术手段，监管部门很难在事前对保险公司所申报的费率是否存在侵害公众利益或不正当竞争做出判断，而经过审批或备案后的费率即使存在侵害公众利益或不正当竞争的问题，基于审批和备案责任的考虑，监管部门也难以作出责令保险公司及时予以纠正的意见。随着保险技术的进步，个性化服务要求的提高，保险费率日趋复杂，费率审批或备案将损耗监管部门过多的精力。在竞争激烈的地方，企财险、建工险、水险等险种的费率水平已与现行的统颁费率相去甚远，回头再实行审批或备案制，必要性不大，且与市场化改革方向相悖。因此，应取消费率审批制和备案制，实行事后监督制，同时加强保险公司法人的管理责任。三是对寿险的预定利率政策要提前做好研究。前些年，随着银行利率的走低，传统寿险产品实行低预定利率政策，防止了利差损的进一步扩大。但银行利率市场化是一个时间问题，并且，宏观经济周期的变化也不可能使银行利率总是停留在低水平状态(或许还可能更低)。是否要调整和如何调整预定利率政策，监管部门应及时进行深入研究。第三，完善信息披露制度。监管部门应尽可能地消除信息不对称，让被保险人更多地为自己的行为负责。这种处理方式既提高了市场效率，又减少了政府替代被保险人承担自己选择错误的责任，有利于社会的稳定。完善信息披露制度主要包括两个方面的内容，产品信息披露和公司经营状况信息披露。第四，完善保险保障基金制度。完善保险保障基金制度，有利于将被保险人最终的利益保障责任从现在的事实上由政府承担转移出去。在保险保障基金的用途上，除对由于经营主体失败而造成被保险人的利益损失作适当补偿外，还可以给短期流动性不足的公司有偿使用，或对偿付能力不足但可以救助的公司注资，待经营状况改善后出售股权收回资金，从而保证保险市场体系的安全与稳定。
［编辑：郝焕婷］
　　［收稿日期］2003—07—07
　　［作者简介］黄德强（1969—），男，福建寿宁人，本科，会计师，现任中国保险监督管理委员会福州保监办稽核检查处副处长，发表过多篇保险理论文章。