论金融一体化对金融监管提出的挑战

李海涛 孙祁祥 张楠楠

                                  （北京大学经济学院，北京 100871）

　　［关键词］金融一体化；金融监管；风险蔓延；市场秩序；消费者保护；监管套利
　　［摘要］金融一体化进程不仅会大大推动和深化金融创新进程，而且还会对整个金融业的战略定位、组织形式和市场结构等产生重大影响，对金融监管提出新的挑战。如：立法滞后、金融风险蔓延、引发信息难题、透明度问题、市场秩序、市场效率、监管差异、金融管制以及牟取额外利益的监管套利等。为此，监管当局必须革新思路，及时应对，跟上和适应未来金融一体化发展的新形势，使金融业和谐、健康地发展。
　　
　　金融一体化即银行、证券、保险等传统的金融服务部门相互渗透、相互融通并逐渐形成统一的大金融产业的趋势和过程。在当前的世界经济中，金融一体化既是一个重要的理论问题，也是一个紧迫的现实问题。自20世纪90年代以来，许多国家，特别是发达国家的金融监管部门纷纷放松金融管制，在金融法律制度上为金融服务融合清除障碍。英国在1996年10月颁布了《金融服务法》；日本在1994年就开始了金融改革，并于1998年底正式实施经过修改的一系列金融法规，确立混业经营模式。为改变本国金融机构在国际竞争中的不利地位，长期实行分业经营体制的美国在1999年底正式通过《金融服务现代化法案》，废除了《格拉斯•史蒂格尔法》中有关禁止混业经营的条款，允许银行、证券公司、保险公司以控股公司的方式相互渗透，为金融一体化打开了绿灯。
    金融一体化主要是基于各金融部门行业共性的特点建立统一的市场组织形式，将金融机构之间的交易成本内部化，进而提高全社会的资金配置效率。金融一体化进程不仅会大大推动和深化金融创新进程，而且还会对整个金融业的战略定位、组织形式和市场结构等产生重大影响。上述影响不可避免地会对金融监管提出以下几个方面的新的挑战：一、 金融立法
    虽说放松金融管制是金融一体化重要的催生因素，但在金融一体化迅猛发展的今天，整个金融立法已落后于金融一体化发展的现实进程，立法滞后成为制约金融一体化进一步发展的重要因素。从表1中可以看出，即使是世界上银保融通发展最快的欧洲地区，许多国家仍然对银行保险在所有权和销售方面实施种种限制。虽然实践表明，立法和监管往往是滞后的，但对于同一发展阶段上的不同经济体而言，立法滞后会使其在国际竞争中处于不利地位并付出高昂成本。20世纪90年代中期的美国面对金融一体化趋势没有及时调整立法思路，由此使得美国的金融机构在同欧盟和日本金融同行的竞争中十分被动，并最终被迫在1999年修改立法，允许金融机构以金融控股公司形式混业经营。未来随着金融一体化进程的发展，许多国家的金融立法将面临更深层次的挑战。如何未雨绸缪，及时调整立法思路，以便在保持传承性和稳定性的同时在国际竞争中取得有利地位和先发优势，将成为金融监管当局面临的一项重大课题。欧洲主要国家关于银行保险所有权及销售方面的限制
表1
银行
成立
保险
公司
保险
公司
成立
银行
银行
拥有
保险
公司
产权保险
公司
拥有
银行
产权银行
销售
保险
产品
保险
公司
销售
银行
产品法国LLLLAL德国AAALAF意大利AAAAAF荷兰LLLLAF英国AAAAAL西班牙AAAALF芬兰FFLLLF瑞士ALALAA注：A=允许；L=限制；F=禁止。
资料来源：法国国家人寿保险公司，《银行保险》2000年。二、金融风险蔓延
　　金融正在发生很大的变化，它已经从传统的以商业银行为主体的金融，过渡到以资本市场为核心的现代金融。现代金融与传统金融相比，其推动作用通过杠杆化加强了。资本市场发达以后，全社会的资产通过证券化形式表现出来，这一方面使得资产结构内部的流动性得到迅速提升，另一方面意味着金融体系的不稳定因素增加了。
　　在这种背景下，金融一体化进程使金融风险蔓延的可能性和破坏性大大加强。在分业经营模式下，同类金融机构由于业务范围和运作机制相差不大，因而所产生的风险性质基本一致，金融监管部门可以较容易地设计管理标准和监控程序，有效地控制金融风险。但在混业经营模式下，金融机构内部交易的渠道和交易量都大大增加，任何一个业务部门的严重失误都有可能导致整个金融机构的严重亏损甚至倒闭。而由于信息不对称，公众对金融机构内部复杂的资金往来关系和风险联系知之甚少，处于信息劣势地位。在这种情形下，金融机构的某个部门出了问题，就可能产生两种严重的后果：一是公众由于不了解信息而产生恐慌心理和过激行为，从而使金融风险被人为放大并从一个部门传递、蔓延到另外的部门；二是公众由于不掌握信息而意识不到问题的重要程度，从而使金融风险过度累积并成为未来更大规模的金融风险爆发和金融风险蔓延的“祸根”。
　　金融风险蔓延表现为两种形态，一是宏观形态，即在金融行业之间蔓延；二是微观形态，即在金融服务集团内部蔓延。从宏观形态来讲，在金融一体化的背景下，由于各种类型的金融机构和金融业务相互融合，某一个金融行业或金融市场出现金融风险，就可能通过金融机构、金融业务之间的相互联系传导到其他的金融行业或金融市场。例如，股市低迷或崩盘会使保险公司的投资业务遭受重创，从而使证券行业的金融风险蔓延到保险行业。从微观形态来讲，一笔重大业务的失败或一个成员公司的严重损失可能会影响到整个金融服务集团。例如，如果银行的财产责任保险子公司损失严重，银行会把大量资本转向保险，从而使整个集团面临金融风险。
　　金融风险蔓延的两种形态存在着紧密的联系。由于金融体系的扰动或破坏具有非常规的特点，有可能发生不可预测的非线性的“混沌效应”，系统风险很大。因而，巨型金融服务集团内部所爆发的金融风险就可能会引爆某一个或几个金融行业的风险，并通过集团内部各部门之间的风险蔓延影响和加速金融行业之间的风险蔓延，即微观形态的金融风险蔓延可能会引发宏观形态的金融风险蔓延。同时，宏观形态的金融风险蔓延也会引发微观形态的金融风险蔓延。在银行业发生“挤提”风险并且这种因流动性危机而引发的风险蔓延到其他金融行业时，人们会对整个金融行业产生信心危机。那些经营绩效良好的全能型银行和金融服务集团也会因人们的信心动摇而受到影响，并且这种影响会从银行的储蓄、信贷业务传递、延伸到其证券业务和保险业务。三、透明度与信息难题
　　金融业是高度复杂的行业，金融市场本身就是一个信息不充分、信息不对称问题严重的市场。金融一体化进程使得金融行业的透明度问题更加令人瞩目，这主要表现在以下两个方面：一是金融创新所引发的信息难题。金融一体化为金融创新提供了宽松的外部条件和现实的硬、软件基础，由此大大推动了金融创新的进程。保单贷款、投资连结保险、保险期权、巨灾债券等交叉衍生产品相继出现并逐渐走进现实经济。这些衍生工具一般都涉及保险、投资、信贷、精算及金融工程等多个专业知识领域，专业性、技术性、边缘性很强，因而较传统的保险产品更难理解，这在客观上增大了金融行业的信息难题。二是内部交易所引发的信息难题。金融一体化进程将催生各种形式的混业经营的金融服务集团。相对于经营单纯业务的商业银行、投资银行和保险公司来说，未来的金融服务集团将面临全新而复杂的内部交易问题。为实现集团公司整体利益最大化，以控股公司为主体形式的金融服务集团的集团公司与子公司之间、子公司与子公司之间都会存在大量的资金、业务往来，即内部交易。出于规避管制和利益(如避税)的考虑，金融服务集团一般不会将真实、详细的内部交易信息公布于众，甚至会经常隐瞒或虚报信息资料，这将使监管落空的局面频频发生，同时还会进一步加剧金融服务集团与消费者大众之间的信息不对称。四、市场秩序与市场效率
　　在长期推行金融分业经营制度的国家，成熟的分业金融体系已经形成，各类金融机构在长期的竞争过程中通过动态博弈逐渐达成了均衡的市场格局，基本上都拥有自己相对独立、相对稳定的业务领域、金融资产市场份额和势力范围，用以规范不同类型金融机构的法律法规也是相对独立的。在这种环境下推行混业经营制度，不同类型的金融服务集团将打破业务经营限制，彼此进入对方的业务领域，争夺市场份额。金融利益集团直接、激烈的冲突可能会导致恶性竞争，尤其是在由分业经营走向混业经营的过渡阶段，甚至将有可能破坏既定的市场秩序，造成市场混乱。考虑到金融立法滞后，旧的分业监管与立法体系被打破，而新的混业监管与立法体系短期内不可能健全完善，因而问题可能会比想象的还要严重。
　　金融一体化可能还会使某些金融机构获得较大的甚至是过度的市场影响力。相对于其他行业和市场，金融市场的市场集中度本身就要高一些。金融一体化进程通过金融机构之间的兼并收购和强强联合会进一步推升金融市场的市场集中度，某些巨型金融服务集团会占据较多的市场份额，甚至出现寡头垄断的市场格局。市场影响力的形成毫无疑问会降低市场竞争度，最终影响市场效率。五、消费者的保护
　　金融一体化进程可能会在某些方面给消费者带来潜在的好处，但是在另外一些方面则会对消费者利益形成损害。具体来说，金融一体化过程中的消费者保护集中于以下几个方面：
    第一，利益冲突和非自愿搭售问题。当一个金融机构提供多种服务，为实现自己的利益通过强迫的手段推销自己的产品，而顾客并不能得到最佳收益时，利益冲突就产生了。现阶段最典型的利益冲突个案出现在银行保险的非自愿搭售中。搭售的经济动机是利用在一个市场上竞争优势或主导地位，来促进另外一个市场上的销售，以增加总利润。［1］在银行销售保险的情形中，银行会利用它们在信贷市场上的优势地位，强制搭售保险产品，从而损害消费者利益。虽然有学者认为考虑到竞争因素，银行搭售其他产品会对自身不利，但非自愿搭售的情形在现实中确实存在。另外，在商业银行经营证券业务的情形下，也会出现利益冲突。银行可能会将自己售不出去的证券卖给自己的信托部，从而使银行的信托基金蒙受损失。利益冲突还会使银行将不良证券销售给公众。例如，对于不能及时归还贷款的企业客户，银行可能会建议它们发行证券，然后把这些不良证券销售给公众，将收入用来冲抵贷款。
    第二，市场影响力与消费者利益受损。在金融一体化的情形下，消费者虽然可以在一家金融服务集团享受包括银行、证券、保险业务在内的一揽子、一站式服务，从而大大受惠，然而金融服务业的兼并将导致行业内市场集中度的提高，一旦超级金融服务集团形成较大的市场影响力，就可能会出现新的“金融垄断”，由此减少消费者的选择余地，并可能会使消费者因金融服务价格上升而支付更高的成本，进而损害消费者的利益。此外，金融服务集团可能会利用其规模优势，注重拓展具有规模经济的业务，而对小规模客户的兴趣下降，从而损害后者的利益。［2］
    第三，信息不对称与消费者利益受损。金融集团拥有强大的资源优势，它不仅掌握着自身金融服务的全部信息，还掌握着有关客户的重要私人信息，而其客户在金融活动中明显处于信息劣势，除部分机构客户通过支付额外信息成本获取有限的信息渠道外，绝大多数客户尤其是个人客户的信息供给渠道完全受制于金融服务公司。强弱悬殊的信息差异可能会诱使金融集团及其工作人员为牟取利益而滥用信息优势，从而损及客户的利益。金融服务集团相对于其客户及监管当局的信息优势还会促使其肆无忌惮地从事内幕交易，这不仅会损害消费者的利益，还会危及金融安全。［3］六、监管套利
　　所谓监管套利是指金融集团通过内部业务转换从而全部或部分地规避金融管制、牟取额外利益的行为。［4］监管套利的条件是存在监管差异，而在金融一体化的过渡阶段，由于未能实现统一监管和联合监管，必然会存在监管差异。
　　监管套利主要存在于以下两种情形：一是跨部门监管套利；二是跨国监管套利。其主要表现形式有以下四种：
     1，金融集团通过将集团业务由高税率部门向低税率部门、由高税率地区向低税率地区转移而获取避税的好处。例如，如果再保险部门的税率低于直接保险部门的税率，金融集团就会通过让直接保险子公司购买再保险子公司的产品而降低集团整体应缴税额。
　　 2，金融集团会通过部门之间的业务转移来充分利用某些业务部门(如保险)特殊的优惠政策。例如，如果金融集团认为保险管制比银行管制要宽松一些，就会把生产和销售一些储蓄产品的业务转移到它的保险子公司去。
　　3，金融集团会通过部门之间的业务转移来使在某些业务部门禁止开展的业务得以在其他业务部门进行。例如，如果保险投资受到较严格的管制，金融集团就会通过集团内部的资金、业务流动，利用银行和证券子公司进行“曲线”投资。
　　4金融集团会通过国际之间的业务转移，充分利用各国在税率、利率、政策、管制方面的差异，实现监管套利最大化。例如，各大金融集团纷纷在德国、瑞士和百慕大设立自己的再保险子公司即是出于此种考虑。［5］
　　面对金融一体化对金融监管提出的严峻挑战，各国金融监管当局必须革新思路、及时应对，才能跟上和适应未来金融一体化发展的新形势，使金融业和谐、健康发展。在金融监管应对金融一体化的政策选择方面，首先是要调整监管立法，逐步、有序地使分立的法律体系转向统一的法律体系，同时强化监管机关的权威性，使监管者具备“现场和非现场监管、收集信息的手段和权力”。［6］其次是要转变监管理念，重新审视和选择监管目标，革新和丰富监管手段，设计科学、合理的监管组织架构，培养、引进复合型高级监管人才，提高监管队伍的综合素质，加强国际之间的监管交流与合作，从而形成能够适应金融一体化新形势的合理、有效的监管模式和监管体系。［参考文献］
　　［1］Singer. 1968.
　　［2］朱烨东西方金融业混业经营的趋势及对中国的启示北京大学经济学硕士论文
　　［3］蔡奕银证混业利弊分析与法律监管［N］上海证券报，2002-12-09
　　［4］［5］小哈罗德•斯凯博，等国际风险与保险：环境管理分析［M］机械工业出版社，1999
　　［6］巴塞尔银行监管委员会有效银行监管的核心原则
　　［编辑：傅晓棣］二、保险资金运用的风险限额形式   
　　［收稿日期］2003—05—21
　　［作者简介］孙祁祥，北京大学经济学院副院长、博士生导师；李海涛，北京大学经济学院风险管理与保险学系研究生；张楠楠，北京大学经济学院风险管理与保险学系研究生。