智利养老金制度改革简介

吴斌

(新华人寿保险股份有限公司北京分公司，北京 100073)

　　一、智利养老金制度的历史演变
　　智利位于拉丁美洲西南部，面积741 767平方公里，是世界上领土最狭长的国家。1918年独立，1993年人口1 380万人，国内生产总值518亿美元。
　　智利养老金制度的初建可追溯到20世纪20年代。1924年，智利首先制定了职工保险计划，主要为从事体力劳动的工人提供养老、医疗和伤残方面的保险。同年，又出台了三个名为“卡加”（Caja,全称Caja de Prevision,意为“有远见的基金”）的养老金保险计划，是分别针对产业工人、公职人员和其他行政雇员设计的。20世纪50年代后期，“卡加”成为智利养老金制度的主体，但管理混乱、机构重叠、再分配功能弱化、缴费大幅度提高等问题日趋严重。
　　1979年，智利军政府采纳受美国影响的一批自由主义经济学家的主张，大刀阔斧地推行包括地方政府改革、教育改革、住房改革、社会保障改革等在内的名为“七个现代化”的全面的自由化经济改革。作为其中主要内容之一的社会保障改革，核心就是将养老金制度由现收现付制改为完全积累制，并将养老基金主要交由民营机构经营运作。
　　智利长期处于政治、经济混乱状态，陷于巨额债务危机不能自拔，但到20世纪80年代中后期脱颖而出，成为拉丁美洲经济高速增长、社会协调发展的楷模，这主要归功于新的养老金制度贡献巨大，致使包括一些发达国家在内的数十个国家纷纷效仿，智利新的养老金制度被誉为“智利模式”。
　　二、智利原有养老金制度的缺陷
　　由于缺乏总体规划和统一监管，智利原有养老金制度中各种方案五花八门、差异过大，存在很多缺陷。
　　（一）制度缺乏统一性
　　由于各种养老保险组织和基金在建立过程中缺乏统一的政策和规划，造成管理机构林立、政策制度各一的混乱局面。到1978年底，智利全国已有32个养老保险管理机构，作为隶属于政府的公共部门，分别管理不同职业、不同行业的养老保险基金。各家机构的收费标准、享受条件、待遇水平等均不一致，派生出100多种养老金保险计划，已到了非规范不可的地步。
　　（二）政府和企业负担沉重
　　原有养老金制度实行现收现付制，加之缺乏统一的政策引导和有效控制，往往被各个利益集团所左右，并造成利益集团之间竞相提高待遇、养老保险基金支付额急剧增长的不利局面。而且原有养老金制度的设计先天不足，即低收入行业的员工缴费额偏高，但待遇低、享受条件苛刻，导致大批企业和员工逃避缴费。长此以往，养老保险基金开始出现赤字。在津贴水平难以降低的情况下，只能采取增加财政补贴和提高缴费率的方法予以解决，从而给政府和企业带来沉重的负担。1975年，有些企业养老保险基金的缴费率占员工工资的50%以上，员工个人缴费率占本人工资的15%左右，而同年的财政补贴占到养老保险基金总支出的25%。沉重的负担对智利经济和社会的发展造成了极为不利的影响。
　　（三）运行效率低下
　　在原有养老金制度下，养老保险管理机构虽遍布全国，但职责不清、管理混乱、工作效率低、服务观念差。例如，一名符合条件的退休者在提出领取养老金的申请后，往往要等一年左右的时间才能领到津贴。低效率的运作方式逐渐使社会和公众丧失了对原有养老金制度的信任。
　　三、改革后新养老金制度的基本内容
　　20世纪70年代末期，伴随着智利政治、经济形势的变化，存在自身缺陷的养老金制度改革已迫在眉捷。1980年，智利颁布了《养老保险法》，标志着养老金制度改革的启动。改革的核心是将养老金制度由现收现付制改为完全积累制，并将养老基金主要交由民营机构经营运作。改革后新的养老金制度基本内容如下：
　　（一）建立强制储蓄的个人帐户
　　参加养老保险的个人将缴纳的保险费存入一家自由选择的养老基金管理公司（Pension Fund Administrators,简称AFP），养老基金管理公司为之设立个人帐户，并负责将此帐户中积累的资金投资于资本市场。个人帐户中积累资金的基本用途是在缴费者具备法律规定的受益条件后为其支付养老金，缴费者退休时根据个人帐户积累额决定养老金领取额。缴费者也可用这笔资金做担保申请住房贷款或提现，条件是必须保证帐户余额不低于本人退休前10年平均工资的70%。除了强制储蓄的个人帐户，还设有自愿储蓄计划、自愿缴费计划、赔偿储蓄帐户、合同储蓄计划以及家属受益、失业补偿、工伤补偿和职业病补偿等储蓄计划。
　　（二）由养老基金管理公司经营运作
　　各项储蓄计划的收缴、支付、投资等事宜均由养老基金管理公司统一运作，其它企业均不得从事养老金投资业务。养老基金管理公司是股份制形式的民营机构，只要能吸收到足够数量的参加者（至少在4 000人以上），并拥有最低约为12万美元的资本金，就可以成立一家养老基金管理公司。参加养老保险的个人可以自由选择养老基金管理公司托管自己的养老基金个人帐户，并可在不同的养老基金管理公司之间进行帐户转移。智利目前共有18家养老基金管理公司，股东大多数为实力雄厚的商业银行。
　　（三）养老金支付方式
　　个人在具备养老金领取条件时，有三种支付方式可供选择：
　　1.计划提款。缴费者可将个人帐户中储存的养老金继续存在养老基金管理公司，并由该公司为其制定领取计划，按月领取养老金，帐户余额继续按实际的投资收益率计息，并调整相应待遇。个人死亡后，帐户中的余额可以继承；如帐户中的存款领完后个人仍健在，则由政府财政负责支付法定最低养老金。
　　2.终身年金。由养老基金管理公司负责将个人帐户中储存的养老金转入一家人寿保险公司购买终身年金。如帐户存款余额超过购买最低终身年金所需的金额，个人可将超过部分一次提现。购买终身年金后，由人寿保险公司每月定额支付养老金至个人死亡，此方式下的养老金结余不能继承。
　　3.临时提款加终身年金。个人可将个人帐户养老金存款中的一部分保留在养老基金管理公司，余额转入一家人寿保险公司购买终身年金，再由人寿保险公司支付终身年金。
　　（四）养老金投资
　　养老基金管理公司负责养老金的投资运作，相关法律法规对养老金投资有严格的规定：
　　1.投资范围。养老金可投资于政府债券、金融机构及公司债券、可转换公司债券、公司股票等项目（见表1）。
　　智利养老基金投资组合结构
　　表1（单位：%）年份政府
　　债券金融及公司
　　债券抵押
　　债券股票银行
　　存款199045.111.616.39.717.3199440.17.613.033.36.0数据来源：《国外社会保障与财政管理》，本书编委会，中国财政经济出版社1999年版。
　　2.风险分类。智利资本市场上由私人机构发行的债券、股票必须经政府认可的风险评估公司进行风险分类后，才能成为养老基金管理公司的投资对象，而且养老金的具体投资项目还要经过政府养老金投资风险委员会的最终审定。
　　3.投资上限限制。养老金对单一项目的投资不能超过总投资额的30%，以便降低投资风险，但对政府债券投资的限制相对较宽。
　　4.投资市场限制。养老金投资必须要在规定的市场上进行，并且要符合最低要求，即买卖双方价格面议、对外公开信息、具备完善的基础设施和内部规章。
　　5.投资证券的安全保管。如某种证券的投资来源90%以上为养老金，则这些证券必须被保管于智利中央银行或证券存款公司。
　　6.最低收益保证。养老基金管理公司每月的投资收益率不得低于过去12个月全部养老金平均实际收益率2个百分点。
　　7.收益波动准备金和现金准备金制。如养老基金管理公司的投资收益率在低于最低收益标准时，可用收益波动准备金和现金准备金予以弥补。
　　四、政府在养老金制度改革中的职能
　　智利养老金制度的改革是在国家的统筹规划下稳健推进的，政府自始至终都发挥着主导作用。新的养老金制度的一个显著特点是政府强力监管并通过补贴的方式承担最终风险。政府的职能主要体现于两个方面：
　　（一）监管职能
　　1.法律层面。伴随着养老金制度改革的深入，智利相继颁布了一系列新的法律法规，以规范养老基金管理公司的发展。这对民营公司管理养老基金尤为重要。
　　2.组织层面。智利政府新设了养老金总监署，作为行使监管职能的执行机构，主要负责监督养老基金管理公司的日常行为及其对养老金的投资运作。
　　（二）补贴职能
　　1.担保最低养老金的给付。如退休员工养老金过低，政府将为其提供最低限额的养老金。
　　2.担保最低投资收益率，承担最终风险。如养老基金管理公司投资收益较差，前述收益波动准备金和现金准备金均不能保证最低收益率时，政府财政予以补贴。
　　3.在养老基金管理公司和保险公司收不抵支时，政府补足差额。同时保证承担所有额外的保险费用，如平衡残疾保险金及意外事故保险金的收支，或在保险公司破产后保证支付投保人损失的养老金。
　　政府行使的监管与补贴职能，维护了投保人的权益，保证了养老金按时、按数发放，提高了民众参加养老保险体系的积极性，有效地推动了养老金制度改革的开展。
　　五、对智利养老金制度改革的评价
　　智利养老金制度的改革取得了显著成效，引起了世界各国和国际金融组织、大型保险公司的广泛关注，其中既有充分肯定的意见，也有审慎接受的态度。
　　充分肯定智利养老金制度改革的主要理由是：养老金由公共部门管理改由民营机构运作，提高了服务水平、管理水平及投资收益率；将原有杂乱无章的各类制度整合为统一的养老金制度；促进了储蓄率（积累率）的提高和资本市场的发育；减轻了政府和企业的负担等。
　　对智利养老金制度改革持审慎接受态度的主要原因是：新的养老金制度着重强调储蓄功能，弱化了再分配功能，偏离了养老金的社会共济方向；养老基金投资的商业化运作造成了社会资源的虚耗，养老基金管理公司将过多的人力、财力用于促销活动；投保人缴纳的管理费用过高；民营机构管理数额巨大的养老基金，容易形成金融垄断；政府承担了巨大的责任和风险等。
　　［编辑：韩艳春］
　　［收稿日期］2003—03—03
　　［作者简介］吴斌（1978—），男，南京大学（保险）经济学学士，助理经济师，先后供职于新华人寿保险股份有限公司董事会办公室、北京分公司客户服务部，在《保险研究》、《中国保险报》、《北京晨报》等报刊上发表文章30余篇。