对保险业竞争相关法律问题的思考

虞嵘

                               (杭州商学院法学院，浙江 杭州 310012)

   ［关键词］保险业；有限竞争；完全竞争；有效竞争；竞争例外
   ［摘要］我国保险业经历了20多年的发展，当前正面临新的挑战。要进一步扩大保险市场的规模，促进保险业的发展，有必要而且也有可能在保险业引入竞争机制，选择正确的竞争目标模式。保险业竞争目标模式的选择不是任意的，它既受到一般制约因素，即规模经济效益要求、组合经济效益要求、技术进步和创新要求的制约，还受到特殊制约因素，即社会主义经济制度性质、保险业的行业特殊性、国际竞争环境的制约。分析这些制约和影响的因素，中国保险业竞争的目标模式既不是完全竞争，也不是有效竞争，而是一种有限制约的自由竞争，即在国家监督管理基础上实现自由竞争。这一竞争目标的实现有赖于法律制度的健全，同时也使竞争法对保险行业的关注成为可能，当然不排除某些方面作为竞争例外。

　　一、保险业竞争的引入
　　(一)保险业竞争的必然性
　　我国恢复国内保险业务以来，随着经济体制改革的深入发展，保险业得到了长足发展，在社会生产和生活中发挥了重要的保障作用。但相对于世界保险业的发展进程而言，我国保险业不仅处在初级阶段，而且在发展过程中还出现了诸多障碍性的问题。当前除了保险业的外部经济环境和国家某些政策的制约外，保险业自身运行机制也不完善，即保险业市场结构、市场行为、市场绩效之间存在很多问题，如市场集中度过高，产品无差异，市场开放程度低，此外各种经营行为又缺乏规范性。究其根本原因在于保险业市场结构缺乏竞争性，市场行为不规范。因而从某种程度上说，现阶段保险业已呈现不良的循环，单纯提高市场绩效或单纯规范市场行为，都不能有效地解决保险业所面临的问题，唯一的出路即是进一步引入竞争机制，加快保险业的市场化进程，以期建立对保险业资源更能优化配置的保险业竞争目标模式。
　　为了规范我国保险业的竞争秩序，《保险法》第8条规定，“保险公司开展业务，应当遵循公平竞争的原则，不得从事不正当竞争。”中国保监会制订的《保险公司管理规定》第6条规定，“设立保险公司应符合下列原则：……(四)合理布局、公平竞争。”这说明，我国允许在保险业开展竞争，其行业性质不属于垄断，但由于其行业特殊性，国家可以通过划定竞争例外范围，允许保险公司在费用以及其他方面相互进行协调和合作，以避免在这些行业存在过度竞争的情况。
　　(二)影响保险业竞争目标模式选择的因素
　　既然解决保险业现存问题的选择在于进一步深化保险业竞争机制，保护市场主体间的公平竞争，因而就必须反对垄断，反对限制竞争。根据发达国家经验显示，这一任务首先是由反垄断法承担的，而要制定保险业反垄断的法律对策，首先就得确定保险业竞争的目标模式。也就是建立什么样的竞争制度，实行什么样的竞争政策。目标模式的选择不是任意的，它受各种因素的制约。其中，主要有两类：
　　1.一般制约因素。它是由竞争的一般性质和资源配置一般规律提出的要求，包括规模经济效益要求、组合经济效益要求以及与两者相关的技术进步和创新的要求。
　　 (1)规模经济效益要求。目前，我国大多数保险公司的经济规模还没有达到最优。经济规模布局极不平衡，规模经济水平低，必然影响整个行业的经济效益和资源配置效率。因此，在确定和选择我国保险业竞争目标模式时，必须考虑到实现规模经济效益的要求。
　　(2)组合经济效益要求。组合经济效益主要体现在那些多元化经营的金融集团公司，它比传统的严格分业经营的保险公司经营保险产品成本更低，效率更高，具有综合经济优势。这是因为新型的金融集团公司可以利用资金、信息等优势互补，促进公司利益在各个金融领域份额的不断增长，而在公司内部管理方面，通过实行统一指挥，也可大大节约管理成本和提高整个公司的经营管理效率。而且这种组合式经营由于其产品的多样化，还可以减少风险，平衡盈亏，从而具有较强的应变能力和保持公司生存的能力。由于我国目前对金融业的交叉经营实行严格的禁止，因此，我国保险业目前的公司组织结构现状与组合经济效益的要求相距甚远，至今没有一家具有组合经济效益的保险公司。因此，应考虑这一因素的制约作用，采取适当的促进集中、引导企业合理兼并的政策措施，建立我国的金融集团模式。
　　(3)技术进步和创新的要求。技术进步与创新是经济增长的决定性因素，也是衡量资源配置效率的重要标准，因此，建立竞争制度和选择竞争政策，特别是市场结构政策，应能有利于促进技术进步和公司的创新。而公司规模和公司集中程度与技术进步和创新的关系，是由各部门、行业的产品性质和技术本身的性质决定的，要视部门与行业的特点而定。如果公司规模过大，公司集中程度过高，乃至形成垄断，创新的压力和刺激就会减弱，我国保险业目前正面临这一问题。
　　2.特殊制约因素。包括社会主义经济制度性质的制约、保险业的行业特殊性制约和面临的国际竞争环境的制约。
　　(1)社会主义经济制度性质的制约。社会主义市场经济是同社会主义经济制度结合在一起的，不能不受社会主义制度性质的制约和影响，因此，在确定保险业市场主体活动边界和市场地位时，要保持公有制为主体，并形成多种经济成分市场主体相互竞争的格局，在对市场分配结果和竞争的社会过程调节方面要强于一般市场经济国家，以保证实现共同富裕目标。
　　（2）保险业的行业特殊制约。保险行业作为我国金融业的重要组成部分，其秩序的维持直接关系到整个金融秩序的稳定，甚至是整个社会的稳定。因此，在保险业的某些领域，市场竞争与价格机制的作用会受到一定的限制，国家应合理地确定竞争例外范围，设置特定机构行使监督管理职能，而不能对整个保险业放任自流。
　　(3)国际竞争环境的制约。随着加入世界贸易组织，中国经济逐步纳入了世界经济轨道，国际竞争将更为激烈。面对国外正不断推进的金融自由化趋势，如何提高我国保险业的竞争压力，是建立我国保险业竞争目标模式所必须考虑的，至少，在市场结构政策的确定与实施方面要从有利于提高国际竞争力的角度出发，国家应允许和促进适度的集中和垄断，通过形成具有强有力的企业集团，参与国际竞争市场竞争。
　　二、保险业竞争的目标模式：有限制的自由竞争
　　(一)完全竞争或有效竞争
　　完全竞争是竞争理论史上第一次提出的市场模式，而且，在竞争理论上这种模式长期被视为是理想的从而也是国家应当努力追求的市场模式。完全竞争理论的功绩在于，它指出了价格与市场结构的关系，即在完全竞争条件下，产品的市场价格可达到平均成本的最低水平，而且为了获得更多的收益，生产者不仅要努力使自己的产品保持低成本，还会使产品质量满足市场的需求。然而问题是，这种完全竞争的市场结构只是建立在一些抽象和假设条件基础上，由于这样的市场结构会妨碍实现规模经济，妨碍企业创新的能力和技术进步，还容易造成资源和机会的浪费，因此这种市场模式不应当是我国保险业竞争所追求的目标模式。此外，完全竞争的市场模式在我国事实上也不可能出现。因为目前我国保险业中现有公司平均规模虽然较小，但这些公司在规模上是不平衡的，有些公司的市场甚至达到相当高的集中度，显然不可能出现完全竞争模式。
　　但是，我国保险业竞争的目标模式也不应当是一直以来人们所追求的有效竞争模式。因为有效竞争理论强调的是市场结构的作用，而在一个完善的变化不定的市场竞争过程中，市场结构具有强烈的不稳定性，因此，人们很难找到一个明确的可以操作的标准来评价市场上的竞争是否是有效的竞争。并且，市场的竞争性还不仅仅取决于市场上竞争者的数目，而且还取决于市场的透明度，产品的同质程度，企业的类型，市场的成熟阶段，此外，还尤其取决于进入市场的障碍。因为市场不存在进入障碍的情况下，即使市场上的企业处于独占的地位，它仍然会受到市场外潜在竞争者的压力，从而仍然还有着创新的动力和愿望，因此，一个市场是否是有效的市场，必须要考虑市场和企业的具体条件。确实，由于市场关系在经济运行过程中不断地发生变化，人们对市场结构、市场行为和市场运行状况之间的关系也缺乏全面认识，因此，很难确定一个优化的竞争强度。
　　(二)目标模式的提出
　　鉴于我国保险业现实的市场条件，世界保险业外部环境变化及保险公司自身的变化，我国保险业竞争应选择的目标模式是：在国家监督管理基础上实现自由竞争。由于行业的特殊性，保险业必然将置于特定部门监督管理之下，而国家的监督管理则表现在这几个方面：
　　1.运用国家的权力和力量建立起保险业竞争制度的框架条件，确定竞争秩序规则。这一框架应建立在有关竞争的经济法律基础之上，具有权威性、稳定性和有效性。因此，保险业竞争制度的建立首先是一个制定和完善有关保险业竞争的经济法律的过程，没有这些法律的制定与完善，也就不可能建立起一个有效的竞争制度。因为竞争并不是一个完全自发形成的过程，一个没有制度框架条件作为基础、没有秩序规则进行规范的竞争，只能是混乱的、低效的、甚至是破坏性的竞争。当建立起一个相对稳定的竞争制度后，还要根据社会经济发展的要求和竞争过程的状况，对竞争制度不断加以完善、调整，保持对竞争过程的有效调节。
　　2.国家对保险业的监管还表现在合理确定保险业内的竞争性领域和竞争例外领域，并对这些领域实行特别监督。由于保险业的特殊性，国家对其市场准入、主要保险条款、保险费率等实行特别监督管理，不受竞争法的约束。
　　3.保险业竞争的监管要有机构上的保证即由实行管理、经营、监督相互分立原则，保险监督管理委员会是专门负责监督实施这一领域竞争法律或条例的机构，对象是分别适用于这些法律的各个特殊部门及其主体。
　　因而，保险业竞争的目标模式不可能是纯粹的自由竞争，而是有限制的自由竞争。有“限制”的自由竞争，应该是一种垄断性竞争市场。在这类市场中，并非任何一种市场主体都可以自由进入，而必须达到一定的规模经济水平，产品也具有较大差别，也就是说客观上存在进入市场的壁垒，这是它具有垄断性的一面。另一方面，具有垄断性的市场主体之间并不排挤竞争，相反，由于参与竞争的市场主体数量相对于自由竞争中要少，市场主体间竞争的相互关联作用程度大，因而潜在竞争强度和现实竞争强度高，盲目竞争减少，有效竞争增强。在这种市场结构中，只要严格控制企业间的协调市场行为和其他限制竞争的策略，其竞争是最有效的。
　　三、竞争法对保险业竞争法律问题的适用除外
　　竞争产生垄断，垄断限制竞争，但是根据经济学的原理和实践经验，垄断并不完全是消极的，有时它能带来规模经济。因为造成市场垄断的总是大企业，它的大规模生产，科研与生产结合等都能降低产品单位成本，促进生产和科学技术的进步。同时有些行业也不适于竞争，过分的竞争会造成资源的浪费。因此，由于市场功能本身的缺陷以及出于社会的政治上的原因，在一些部门和领域要通过其它方式代替或限制市场竞争机制的作用，这主要表现为国家实行必要的竞争限制和调节，合理地划定竞争例外范围，即反垄断法的适用除外。它是一种政府的承认，是指在特定情况下，根据法令解除某一行为的一般性限制和禁止，而使其能合法地进行。
　　而作为保险行业来说，保险的目的在于确保经济生活的安定，一旦因市场缺陷导致保险业失败，其造成的后果对一般公众的经济生活有极大影响，因此，保险业基于其自身的行业特性，并不适宜完全的市场化。究其原因，有这些方面：
　　(一)保险业的社会责任
　　企业存在的目的是为了“实现赢利”，而公司社会责任的提出则认为公司不能仅仅以最大限度地营利作为唯一的存在目的，而还应担负起一定的社会责任，这种责任包括保护消费者，可持续发展的环境保护责任，维护社会弱者利益的责任等。保险业与一般企业相比，更具有社会性，因为保险事业一旦停滞或经营不良时，将使公众的社会生活受到极大的影响，因此不能将其完全置于竞争性市场。
　　(二)消除经济上不安全感
　　经济上不安全感是指：对遭受显著损失的一切担心、害怕。贫困者、富有者都有可能产生各自不同的经济上的不安全感，或是由于生存威胁，或是由于资产回报遭遇变故。广泛而言，在现代经济社会，人们的这种经济上的不安全感，受到金融保险制度的影响极大，随着工业化的进程，资源的运用愈来愈专业化，当资源被投注到细而专一的特定用途后，其市场价值很容易就会受到金融、保险业不稳定的影响而造成巨大的损失，进而在人们的心理上造成很大的不安全感。因而将保险业非完全市场化有助于更好地发挥其作为社会稳定器的功能。
　　(三)保障消费者利益
　　保险业与单个消费者在经济力量上的实际上的巨大差异，使消费者始终处于弱者地位，将保险业的一部分置于竞争例外范围，其作用表现为：1.防止欺诈行为的发生。保险单本身是一种极为复杂的法律文书，投保人几乎很少能完全真正读懂它。它的复杂性使保险人易于采取模棱两可和易令人误解的措施来逃避责任。因此需要由保险业的监督管理部门制订保险条款，行业统一适用。2.确保费率的合理性。价格固定或价格控制是受各国反垄断法严格禁止的。但保险却是一个例外，保险费率受政府控制，因为它是根据大数法则决定的。其制定的依据是过去发生损失的统计资料，并假定今后的损害发生率也将类似于过去。一般来说，费率拟定是依据许多保险公司的综合资料而不是个别保险公司的资料为基础制定的，因此，保险费率不适用反垄断法，有助于确保费率的科学性、合理性。
　　由于保险业的行业特殊性，过于激烈的竞争会损害顾客利益，甚至可能扰乱金融秩序。并且，保险业也和一般的工商业企业一样有共通之处，在这类行业中缺乏竞争同样会阻碍发展，也会影响顾客利益。因此，应将保险业归属于有条件的竞争例外，即鼓励保险业像其他行业一样实行公平、正当竞争，同时又允许部分垄断。
　　综上所述，我们不难发现，在我国，要想进一步扩大保险市场的规模，促进保险行业的发展，有必要而且也有可能在保险业促成一种有限制的自由竞争模式，而这一目标的实现有赖于法律制度的健全，同时也使竞争法对保险行业的关注成为可能，当然不排除某些方面作为竞争例外。
　　［编辑：傅晓棣］
　　［收稿日期］2003—01—06
　　［作者简介］虞嵘，法学硕士，律师、讲师，现供职于杭州商学院法学院。