从规范保险市场秩序看监管的责任

梁涛

                               (中国保险监督管理委员会，北京 100034)

　　［关键词］市场秩序；监管目标；多重性；不平等性；监督方式
　　［摘要］为促使中国保险业市场进一步适应新形势，加强监管有着十分重要的意义。应当看到，保险监管对我国保险业的发展发挥了不可低估的作用，但据发展的保险业市场要求还有一定的差距，尤其是在克服监管的多重性、公平性和监管方式等方面仍须加大改革力度，以尽快提高公正高效的保险监管水平。
　　
　　自1980年恢复国内保险业务以来，特别是进入20世纪90年代以后，由于原有的保险公司独家垄断经营的局面被多家竞争经营所代替，平静的保险市场从此充满了风浪。为进一步规范保险市场秩序，使保险公司参与有序竞争，作为保险业的监管部门对保险业的发展起着至关重要的作用。
　　一、明确监管目标是确保保险市场秩序的重要因素
　　从管理学的意义上看，保险监管实际上是保险监管部门按照一定的监管目标，运用一定的监管工具或手段，采取一定的监管方式，对保险业实施有效的监督管理，促进管理目标的实现。这个过程中的每一个层面、每一个环节都会对监管活动的结果产生一定的影响。
　　保险监管作为一种宏观经济管理活动，它的目标最根本的是如何促进保险事业的健康发展。一种宏观经济管理活动可以有几种方式，既可以是法定的、技术的，还可以是个人的或公共的，但它的最终目标就保险监督管理来说，是“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展”。可以看出，我国保险监管的内容主要有三项：第一，规范保险活动，凡是参加保险活动的主体必须依法行为；第二，保护保险活动当事人的合法权益；第三，加强对保险业的监管，既包括保险公司、中介机构，也包括保险监督管理机关。
　　一是从形式看，这三个内容属于同一层次的递进关系，没有主次之分，但认真分析就不难发现：这三项内容不属于同一个层面。应该说保险当事人双方是保险保障与被保障的关系，要保护保险当事人的合法权益，促进保险事业的健康发展，那么，规范保险活动，加强对保险业的监管是实现上述目标的根本手段。二是因保险当事人适用法律上是平等的，保险监管部门不但是保险公司的依法监管者，而且是被保险人的依法监管者，因此在监管过程中要保持公开、公正。否则，监管不力，就有可能损害保险人双方的利益，妨碍保险事业的发展。
　　从国外保险监管经验来看，保险监管的主要目标或最终目标是通过保护被保险人的利益而实现的。如法国保险监督委员会的任务非常明确，是通过保护被保险人的利益实现其监管目标的。欧美其他国家保险监管的目标也是如此。保护了被保险人的利益，也就从根本上保护了保险公司和国家的利益。也正因为如此，保险监管机关必须公正执法，保持清正廉明，才能使保险监管部门执法不错位、不越轨。从国内保险监管的实际看，目前在一些单位和地方也确实存在着被保险人的利益受到侵害而得不到保护的情况，甚至个别保险公司故意侵害被保险人的利益的情况。由于监管不力，难以做到公平、公正、公开，使一些本应该受到惩处的市场行为不能及时得到应有的惩处，这就在一定程度上，把保险监管部门摆在了被保险人的对立面， 从而削弱政府对保险市场的监管， 这是造成保险市场秩序不够规范的一个重要原因。
　　二、坚持依法监管原则是维护保险市场秩序的重要条件
　　管理学原理告诉我们，任何一个组织，它的组织目标确定后，管理者对组织成员应平等对待，要在兼顾自由与安全的原则下，给组织的每一个成员以同样的尊严和同等的权利，这样才能保持组织的安定团结，顺利实现组织的最终目标，否则，管理者照顾了一部分成员的尊严和权利，而忽视了另外一部分成员的尊严和权利，就会造成不平等或表面平等的现象，从而影响整个组织的安全稳定和健康发展。
　　将这一原理引申到保险领域，作为保险市场的监管机关要平等对待每一个监管对象，不能对某一个或某一类监管对象采取脱离《保险法》规定而实施较为宽松的监管政策，而对另一个或另一类监管对象采取较苛刻的监管，这样就会造成监管对象之间相互攀比，形成保险市场秩序的不稳定，监管部门的监管目标就难以实现。
　　《保险法》明确规定，“在中华人民共和国境内从事保险活动，适用本法。”但在实践中对所有保险活动实施有效监管还须进一步加强。一是各地的补充养老保险和补充医疗保险来讲，补充养老保险和补充医疗保险是企业在缴纳法定的基本养老保险和基本医疗保险费之外，根据自身经济能力的大小，自主决定缴费水平，为员工提供更高层次的保障。但是由于我国的基本养老制度和基本医疗保险制度的建立起步较晚，在建立基本养老保险制度和基本医疗保险制度的同时，劳动和社会保障部门将补充养老保险和补充医疗保险列入社会保障的范围，要求保险公司到劳动和社会保障部门进行资格认证或审批。二是工会系统自行开展的互助性保险业务。近年来，工会系统本着为职工办好事的目的，先后在全国各地工会系统开办了职工住院医疗、女工健康保险等简易的、价格低廉的险种，应该讲，这对稳定职工生活起到了积极作用，但由于资金运用问题没有得到很好地解决，造成大量资金沉淀在工会系统，仅北京地区就有将近20亿元，形成了一个巨大的、潜在的金融风险。
　　目前，在我国保险市场上，存在国有独资公司、股份制公司、外资保险公司分支机构、中外合资保险公司等形式的市场主体。在保险监管过程中，不论是对网点的设置，还是对资本金的要求，或者是偿付能力的监管方面，在一些地方还难以做到按同一个尺度去对待各个保险公司，监管还存在一些不尽如人意的地方，必须引起各级监管部门的高度重视。
　　三、改进监督方式是维护保险市场秩序的重要举措
　　按照管理学原理，控制过程的职能就是管理者将管理对象的业绩与组织的目标进行对比衡量，并采取一些有必要的纠偏措施促进目标的实现。简单地讲，就是强迫事件发生的过程与既定的组织目标一致，控制的方法包括预防控制和警告控制。保险监管过程，实际上是管理的控制过程。对照管理学原理，分析我国保险监管的过程，还存在某些不足，具体表现在：
　　一是标准不够细。保险监管的标准应该是监管部门在监管工作总目标的基础上，对监管过程的每一个环节都要求保险公司认真履行法定义务，这是保险监管的基础。具体讲，就是保险监管部门要对监管过程中的每一个环节，包括保险公司成立时公司的性质、拟经营的业务范围、股东的资金实力及资金来源是否合法；各类经营机构人员素质、个人道德水平、有无违纪记录；准备金的计提方法、投资渠道、变现能力有无得力措施；自有资金与保费规模的适应程度；再保险安排情况、自留风险与公司承保能力的适应程度；条款、费率是否与保险法规相吻合、是否影响公司的清偿能力；处罚的种类与实施处罚的条件等等进行详细的说明。我国保险监管对上述各环节也制定了相应的标准，但标准还不够细，可操作性还不够完善。
　　二是监控渠道不够通畅。监控不畅是指监管的数据来往不通畅、不全面，难以符合监管需要。突出表现在：第一，有的上报的数据口径不一致。仅以保费指标为例，有签单保费、实收保费、净保费，特别是投资类产品上市，保险公司的收入中既有保费收入，也有代客户管理的资产，由于指标口径不统一，导致难以从数据上来对各个保险公司的业绩进行准确衡量和比较。第二，数据掺有水份。由于多方面的原因，不论是国有独资公司，还是股份制公司，也都存在着数据掺水分的情况，有的夸大保费规模，有的甚至不惜采取向银行贷款的方式来虚增保费，以提取更多的费用；或者缩小保费规模，以减少税收缴纳的额度等。第三，数据传递不够及时。目前，除个别股份制保险公司的数据传递速度较快外，大部分保险公司的数据传递速度较慢，不但不能为保险公司决策层及时提供决策依据，更谈不上为保险监管部门的监管工作提供监管方便。
　　三是纠偏不够有力。监管部门依据各种标准找出偏差后，关键是采取措施及时纠偏。为尽快改变这种状况，使监管有法可依，执法公正，纠偏及时，管控有力，一是要尽快修改《保险法》，把保护被保险人的利益明确写入《保险法》，建立以《保险法》为核心的保险法律法规体系，规范保险人、被保险人、保险中介机构、保险监管机构等组织和个人的行为，将保险监管纳入到法制建设的轨道。二是加强监管手段的建设，从硬件上讲，最重要的是加强保险监管部门和保险公司的计算机网络的建设，实现保险监管机关与各个保险公司、保险监管机关上下级之间的有效联网，确保保险监管信息传递的及时快捷，为实现偿付能力监管奠定坚实的基础；从软件上讲，要制定监管工作各环节的工作规范和工作标准，作为监管工作中具有可操作性的手册，以此衡量和检查保险经营机构达到要求与偏离标准的程度。三是要公正执法，按照新修改的《保险法》以及与之相联系的保险法规体系，不分国有独资公司，还是股份制公司，或者是外资公司或中外合资公司，保险监管部门都应严格按照法律法规的要求，严格执法，公正执法。
　　［编辑：潮流］2002年第10期保险研究•论坛保险研究•论坛2002年第10期
　　［收稿日期］2002—07—07
　　［作者简介］梁涛，男，华中科技大学管理学院在读博士生，现任中国保险监督管理委员会办公室主任。