我国保险监管如何应对WTO
——从韩国保险市场的开放谈起

张响贤1景晋生2王建宏2

     (1中国保险监督管理委员会，北京 100034；2中国保险监督管理委员会太原特派员办事处，山西 太原 030001)

　　［关键词］韩国；保险市场；保险监管；保险价格；业务范围；放松管制
　　［摘要］韩国保险市场经历了两次开放，他们的监管政策和经验值得中国扩大放开保险市场监管借鉴。中国已经成为WTO的成员国，要履行自己的承诺，扩大保险市场的开放，直至5年后全面开放保险市场，在这个过程中，中国保险监管要科学缜密地放松管制，制定市场准入和退出的规程，放宽中资保险公司的业务范围，清理不利于开放的保险监管法律法规。加强事后的综合监管和今后监管工作的主题，保护投保人、被保险人的利益是监管工作的目标。
　　
　　韩国作为世界第七保险大国（1999年保费收入47929亿美元，占世界保费总收入2.06%；其中人身保险356.38亿美元，财产保险122.91亿美元），自80年代中期以来，经历了两次开放，第一次开放从1986年韩国政府同意美国保险公司进入国内寿险市场开始至1996年加入OECD（经济合作与发展组织）前夕，这次开放是以允许外资进入韩国寿险市场为中心的开放，是一次量的开放，经过此次开放韩国寿险公司从1986年的6家发展到1993年的33家；第二次开放从1996年加入OECD开始至目前，这次开放是以取消ENT（经济需求测试）、放宽展业渠道、允许混业经营为主要内容的广泛的制度开放，是一次质的开放，此次开放不但没有使公司总数增加，反而由原来的33家减少到22家，其中内资公司减少13家，外资或合资公司增加3家，保险市场逐渐成熟，管理较严格的保险公司的经营水平及业绩不断提高，经营管理水平较差的公司特别是一些第一次开放中设立的内资公司，逐渐退市。可以讲，第一次开放为第二次开放做了准备，积累了经验和教训，第二次开放在第一次开放的基础上取得了实质效果。在这两次开放过程中监管法规和政策都经历了巨大的变化。以加入OECD为契机的第二次开放，与我国目前面临的加入WTO的形势颇有相似之处，因此，考察韩国保险业的两次开放，特别是第二次开放过程中监管政策法规的变化对我国保险监管不无裨益。
　　一、韩国保险监管政策的变化
　　（一）市场准入的变化
　　1995年将营业网点的许可制转变为备案制；1996年又废止了ENT（经济需求测试）制度；1998年底废除境外保险人在韩设立办事处的许可制，将以前繁琐的审批程序变为登记备案程序；2000年对设立保险公司最低资本金300亿韩元的要求做了调整，降低了设立专业保险公司的资本金标准，如专业火灾保险、特种保险公司最低资本金要求为100亿韩元，设立专业海上保险公司最低资本金要求为150亿韩元，设立专业汽车保险公司最低资本金要求为200亿韩元，其他保险公司最低资本金为300亿韩元，如从事上述两种专业保险时，分项目资本金要求超过300亿韩元时，仍按300亿韩元计算，这一调整可以使更多的保险主体参与保险市场竞争，并为投保人提供更加专业的保险服务。
　　［收稿日期］20011212
　　［作者简介］张响贤（1955-），男，汉族，主任编辑，山东省嘉祥县人，现任中国保险监督管理委员会办公室主任，兼任《中国保险年鉴》副主编，《保险研究》主编；景晋生，男，经济学学士、硕士研究生在读，现供职于中国保险监督管理委员会太原特派员办事处；王建宏，男，经济学学士、硕士研究生在读，现供职于中国保险监督管理委员会太原特派员办事处。（二）保险营销制度的变化
　　韩国的保险营销体系包括保险公司的正式员工、保险营销员、保险代理公司或中介人（指投保人的代理人）及上述组织的员工和雇员。对于营销的管理，韩国经历了一个管制逐步放松的过程，先后废除了许多限制营销员流动的规定，如营销员与原签约公司解除合同后6个月才能与其他公司签约的规定；废除了保险代理一司专属的管理规定，在非寿险业和保证保险业可同时为两家以上的保险公司签定代理合同等等。但对于营销人员的素质要求经历了一个逐渐提高的过程。从最早的不教育、不考核、不登记，到不教育、不考核、登记，到不教育、考核、登记，到目前的教育、考核、登记。之所以持续推行素质强化制度，是源于保护投保人特别是个人消费者利益，尽量避免不良销售行为和误导消费行为。同时为减少信息的不对称性，将确认营销员法定地位和身份的义务交给投保人，因此政府要求营销员在展业时必须充分说明自己的法定地位和身份。
　　同时为加强客户服务管理，提高孤儿保单管理效率，加大佣金改革的力度，将原来“前期高，逐渐低”的佣金支付方式改变为“前期低，后期高”的方式；随着网络营销比重的加大，韩国监管部门正在探讨对网络销售方面的监督管理。
　　（三）保险公司业务范围的变化
　　根据现行保险业法，禁止保险公司从事保险之外的其他业务，但最近以来，已经允许保险公司对非投保人的一般人开展贷款和国债、公债的窗口销售业务；尽管如此，与其他金融业相比，保险公司的业务领域极其有限，在通过子公司进入其他业务领域的方式上，也比银行和证券公司困难，随着业内人士要求开展其他金融业务的呼声越来越高，为了更好的向投保人提供金融综合服务，保险公司进入其他金融业从事非核心业务已成为必然趋势，可能直接从事的其他金融业务有：基金收托代理业务、给付保证业务、不动产担保贷款业务等等。同时还可以子公司形式将业务扩大到租赁、承购应收帐款、信用卡等金融领域。其中与银行的合作可能最为密切，充分发挥相互间营销网络、产品开发及销售方面的优势。
　　（四）经营状况评价的变化
　　为加入OECD做准备，应对保险市场的对外开放，培育保险业的自律竞争能力，韩国政府果断废止了与公司内部经营相关的事前保险监管方式，建立以 事后评估为主的保险监管体系，确立保险机构的责任经营体制。这个评估体系也经历了一个变化过程。早期的评估方法以相对评估为主，其评估结果不能准确反映保险机构的绝对经营水平；偏重于计量评估，难以反映综合的经营状况；主要以过去一年的经营业绩作出评价，评估结果不能很好地反映目前的经营状况，不重视各种风险（特别是市场风险）的影响；评估结果一般用于监管和检查，利用程度较低。鉴于这一评估体系存在的问题，韩国政府于2000年4月引进美国对金融机构的经营状况评估制度，即CAMEL式评估制度，CAMEL分别是指评估基准中的资本充足性(Capital Adeqacy)、资产质量（Asset Quality)、经营管理能力（Management Administration)、收益性（Earnings)以及流动性（Liquidity)。同时全面改编根据报告书的评估方式，提高经营评估结果的利用率；强化防范风险为主的评估体制。经营状况评估制度的主要内容是：重点评估偿付能力额度及资产质量，强化以防范风险为主的经营管理质量；构筑偿付能力额度、民间经营评估、预警等相结合的偿付能力监管体制；定期检查和经营状况评估相结合，并对评估结果采取适时纠正措施等。评估等级分“优秀”、“良好”、“普通”、“脆弱”、“危险”等5个级别，对于综合评估等级优秀的企业，通过缩小检查范围来给予优待，对于综合评估等级不良的企业，则采取经营改善劝告、经营改善要求等行政措施。
　　（五）企业治理结构的变化
　　为了防止保险公司因忽视投保人和小股东的利益，导致经营管理质量的下降，政府不断改善保险公司等金融机构的治理结构。采用公司外理事（独立董事）、监事委员会（审计委员会）、准法监督人等制度的同时，还大幅度加强了投保人和小股东的权利。扩大大公司（资产规模2兆韩元以上）董事会中独立董事的比例（由1/4变为1/2），并设置由2/3以上独立董事构成的监事委员会。要求所有保险公司制订本公司员工在执行任务时必须遵守的程序和基准（内部控制基准）。此外，要求设置监事委员会或准法监督人，使其独立行使监督业务，彻底监督该公司法律法规的遵守情况，并向监管部门汇报。为了确保公司外监事业务的客观性，要求监事委员会定期更换外部监事，而准法监督人不仅可以事先监督金融机构违法、非法的经营，在发现问题时还可直接向公司外董事报告。为了使小股东对公司经营的监督更加方便，将小股东行使权利的条件放宽到商法规定的一半程度，即将行使代表诉讼提议权、会计帐簿查看请求权、召集临时股东大会请求权的发起股东比例予以放宽。
　　（六）保险价格自由化的变化
　　为了尽早确立竞争机制，以不同的保险价格和服务提高保险产业的竞争力，扩大消费者权益，韩国从1994年开始逐步实行保险价格自由化。其中预定利率和预定营业费用的自由化从2000年4月实行。同时为了防止盲目的保险价格竞争带来财务质量的恶化，采用了标准责任准备金制度和标准退保金制度，要求保险公司提存一定比例以上责任准备金，进而保证投保人免受损失。标准责任准备金制度要求，在计算保费时由监管部门设定用于责任准备金计提的预定利率最高限额。标准退保金制度要求由监管部门设定退保金最低限额，以防止因预定营业费用自由化引起的营销手续费设定过高、退保金减少、损害保单持有人利益的情况发生。
　　（七）公告制度的变化
　　韩国为降低保险信息的不对称程度，不断改善保险公司经营公告制度和商品公告制度。1998年颁布的保险信息公告规程要求：将保险经营公告中的一般公告改为定期公告，将特别公告改为随时公告；在保险商品公告制度中，（1）制订投保时个人退保金的的预备材料和预备基准；（2）预先标明持续期限、缴纳保险费、退保金、返还率、投保基准等；（3）投保时提供“投保指导书”，并制订其制作标准，内容包括投保时须确认和留意的事项、保险给付纠纷的相关案例、投保时对不当行为的“保险合同确认反馈卡片”等。此外，调整保险宣传材料中必须标明的事项，特别强调了需向投保人提供的有关资料。2000年底以来，为了向利害关系人提供方便，实行网上公告的义务化，同时，为了提高保险公司的经营透明度，补充并完善了公告内容和方法。即经营公告对象的收益性指标上增加了总资产收益率及自有资本收益率，增进了投保人对保险公司经营内容的理解。在商品公告制度上，允许实行投保人分红公告，提供投保人分红基准率及业绩等相关信息，提高了价格透明度，并实行了加强消费者权益的各种制度。比如：向投保人公开保险费、责任准备金计算方法及保险给付型保险费预告表，使投保人在一定程度上可以比较不同保险公司之间的商品价格；制作及运营本保险公司互联网网页上的公告栏，公开不同商品的营业方法、保险条款、保险介绍及商品适用利率等，使投保人可以随时查看公告资料。此外，以简单易懂的语言发表商品公告内容，加强投保人对商品的理解程度和合理的选择权，对保险精算人赋予了准法监督人的职能，使保险公司制作的所有商品公告材料义务性地接受其审查。
　　（八）监管方式的变化
　　从20世纪90年代末开始，在保险的需求与供给、质和量上都出现了多元化趋势，为了有效的履行监管职能，韩国政府加强了电子化监管，对各种信息进行综合管理，开发电子化检查技术，以加强保险企业和监管部门之间的信息交流；对主要的书面检查资料统一格式，并实行电子化，通过这种格式统一、电子化的资料，实施非现场检查，并对当前存在的问题进行集中检查，最大限度地提高了检查的效果。最近，还实行了“专人负责指定公司的制度”，随时对各个公司的财务和其他非财务事项的变化进行监管，构筑了有效分析并迅速处理当前问题的体系。
　　与保险监管相关的还有两个民间机构，即保险开发院、保险协会。前者对于保险的价格（保险费率）进行审核计算，后者负责营销员的登记。
　　二、对我国保险监管政策的启示
　　综观韩国保险监管法规政策的变化，有经验，也有教训。随着韩国保险业的开放，保险监管政策从外延的放松管制改变为具有内涵的放松管制。特别是第二次开放后注重培养国内保险产业的自律竞争能力，果断废止了与公司内部经营有关的事前管制；监管权的作用从对个别的具体的行为进行监管转向综合监管的方式；监管政策更加侧重保险经营的透明和公开，侧重保护投保人的利益。这些放松管制、实行自由化的政策，一方面刺激了竞争，使保险公司发挥创造性和正常的经营能力，努力改善自我素质，提高竞争力；另一方面，产生了销售欺诈性商品，制订不当费率、商品开发费用和销售费用增多、竞争加剧导致风险加大，以及破产风险加大等消极影响。面对我国加入WTO的新形势，经验和教训对于我国的保险监管都有所启示，应在过渡期内以“保护投保人、被保险人利益”为目标，以“促进保险公司内在管理，加强自律，提高偿付能力”为中心，构筑新的、有利于保险业持续健康发展的监管法规体系和政策体系。
　　（一）科学缜密地放松管制是不可逆的潮流
　　1关于市场准入和退出
　　目前我国中资保险公司数量较少，同时也只有少数公司在全国各省份普遍设有机构，在多数地区，仍然是垄断市场。取消按行政区划设立保险机构的规定，放松现有保险机构的地域经营限制势在必行。但也应防止没有步骤的盲目开放。韩国第一次开放的教训值得我们吸取，基于对外开放先对内开放的出发点，韩国政府放松市场准入的条件，国内一些寿险公司在缺乏对保险业的事前周密准备或专业性的情况下贸然进入市场，面对多家保险公司的过度竞争，加之递延费用的突然增加，导致财务安全性受到很大威协，最终使得13家内资保险公司在金融危机中倒闭。
　　因此我国在对外开放过程中，应制订切合实际的时间表，对于内控制度比较完善、管理符合国际潮流的现有公司加大分支机构入市步伐；对于机制落后、管理松懈的公司督促其转换机制，提出加强内控管理的要求，提升资产质量，尽快适应市场需要。避免突击上机构，造成递延资产的增加，形成新的包袱，影响偿付能力。制订专业保险公司设立标准，鼓励设立专业的保险公司。同时鉴于我国地域辽阔的现实，应建立以省（直辖市、自治区）为单位的保险分支机构经营区域管理体制，直至过渡到经营区域完全自由化。
　　随着开放步伐的加快，保险公司的破产、并购等市场退出行为将逐渐增多，而目前并没有可以依据的、操作性较强的程序，健全保险公司、保险机构退市规程成为必要；并可通过制定并颁布这样的规程打破社会上存在的保险机构“只有设立没有撤消（破产）”的观念，无形之中增进了投保人的风险意识。
　　2关于业务范围
　　目前我国保险公司只能单纯经营保险业务，不能经营其他金融业的非核心业务，而目前我国商业银行充分利用其网络资源，不仅可以代理销售保险商品，而且可以代理证券业务。因此有必要放弃分业经营的观念，鼓励保险公司与银行共同开发并销售产品，更好的为客户提供综合金融服务。针对目前我国保险资金运用管制过严的现状，适应市场需要，满足保险公司“投资于产品市场竞争力强、收益稳定的项目和行业”的要求，逐步放宽资金运用渠道；同时，取消保险公司投资其他金融行业的管制，允许以子公司形式介入银行、证券等金融领域。
　　3清理不利于开放的保险监管法律法规
　　废止介入保险公司经营的事前监管法规，如产品的开发、费率的制订、营业场所的审查等等，打破保险公司的依赖思想，消除“监管部门包办，出现问题监管部门负责”的现象，提高保险公司的自律经营意识。
　　（二）加强事后的综合监管是今后工作的主题
　　1加快监管手段电子化进程
　　韩国事后监管，特别是对于财务方面的监管，是以发达的电子手段为基础的。我国目前各保险公司内部已基本具备了实现电子网络管理的条件，而监管手段仍然处于手工操作阶段，人为造成信息失真，往往形成政策滞后。因此应要求保险公司尽快实现电子化管理，加快实现保险监管部门对于保险公司财务状况的实时监控，保证信息的完整和真实，保证政策的准确性和针对性。
　　2引进保险企业评估制度
　　一般对我国保险企业的评价只限于保费规模的大小，市场占比的多少，而对于其综合能力却很少评价。因此应借鉴韩国的评估模式，结合我国保险实际建立能够真正反映我国保险企业偿付能力、资产质量、经营管理能力、收益性、流动性的评估体系。并根据评估结果适时采取针对性监管措施，对于评估等级较高的公司给予优待，给予评估等级较低的公司以警告、处置等行政措施。
　　3引进标准责任准备金制度和标准退保金制度
　　随着保险价格（费率）的自由化，保险公司的价格竞争将更为激烈，为避免保险公司制订价格的随意性，应引进针对预定利率的标准责任准备金制度，针对利率确定型和利率联动型产品分别制订不同的预定利率限额和不同的责任准备金计算提取标准；引进针对预定营业费用率的标准退保金制度，设定退保金的最低限额。
　　（三）保护投保人、被保险人的利益是监管工作的目标
　　1建立保险信息公告制度
　　所有监管工作都应该围绕“保护投保人、被保险人的利益”这一目标开展，而加强公告制度建设，是最直接利于投保人的工作。保险信息公告应包括保险公司信息公告和保险监管信息公告。前者应公告保险公司经营状况、业务流程、产品介绍，后者应包括对保险公司的评估报告和日常监管信息，便于投保人充分了解保险公司实力，充分对比各种产品的特点，更好的选择适合自己的公司及其产品，保护自己的权益。
　　2培养投保人、被保险人的保险意识、风险意识
　　我国保险消费者（特别是个人消费者）的保险意识和风险意识较弱，一般情况下是通过熟人、关系人介绍保险产品，继而购买保险产品，对于保险公司了解很少，还存在“保险公司不可能倒闭”的心理，有的甚至在不清楚产品内容的情况下购买产品，导致保险纠纷不断增多，一但保险公司经营不善，可能形成社会问题。因此，应通过媒体宣传等方式，不断增强保险消费者的保险意识和风险意识，使消费者掌握保险常识，成为成熟的消费者，自主选择保险公司和保险产品，并自己承担由此产生的损失。
　　［编辑：谷越 ］