论保险经营违规行为的行政处罚权

杨 利 田

(中国人寿保险公司湖南省分公司，湖南 长沙 410011)

　　［关键词］保险违规行为；处罚权；保险立法；工商行政管理机关
　　［摘要］近年来，全国各地频繁发生工商行政管理机关以违反《反不正当竞争法》为由，对保险经营机构予以处罚的事件，给保险行业正常的经营活动造成了极大的影响，也直接造成了执法秩序的混乱。保险公司是特殊行业，为保证其健康发展，必须对其监管的特殊性予以足够的重视。我国保险立法已对保险经营活动的管辖和处罚权问题作了明确具体的规定，必须维护这些规定的严肃性。工商行政管理机关对保险公司经营行为的越权处罚将造成诸多后患。
　　
　　近年来，全国各地频繁发生工商行政管理机关以违反《反不正当竞争法》为由对保险经营机构予以处罚的事件，由此给保险行业正常的经营活动造成了较大的冲击，基层保险经营机构对此反映极为强烈。从工商行政管理机构对保险公司的“执法”情况看，表现出几个明显的倾向：(1)自认为对保险经营活动具有管辖和处罚权，并动辄处以巨额罚款。在处罚过程中并不是坚持“处罚和教育相结合”的行政处罚原则，而是一味地以重罚代替教育，即使对县公司和保险办事处这样的基层营业单位，罚款数额也在10-20万元以上。(2)在对保险机构进行处罚时，有意不告知被处罚人有向本级人民政府申请复议的权利。根据《工商行政管理暂行规定》，被处罚人对工商行政管理机关的处罚不服的，可以向上一级工商行政管理机关或者本级人民政府申请复议，但从我们了解的众多处罚案件看，工商行政管理机关的处罚决定书均没有告知被处罚人可以向本级人民政府申请复议。(3)对本级人民政府作出的复议决定的法律效力不予认可，甚至以工商行政管理机关实行纵向管理为由，向法院起诉作出复议的政府机关。工商行政管理机关的上述行为，直接造成了执法秩序的混乱，违背了法制精神，必须予以纠正。
　　一、保险公司是特殊行业，为保证其健康发展，必须对其监管的特殊性予以足够的重视
　　保险公司不同于一般工商企业，它是经营风险承担补偿和给付职能的特殊金融机构，考虑到这种特殊性，世界各国对保险公司无不采取特殊的管理方式，实行专门立法并专设监督管理机关。我国也是如此。从这一点看，《反不正当竞争法》是针对一般行业的普通法，《保险法》则是专门针对保险行业的特别法。我国《立法法》明确规定：同一机关制定的法律、行政法规，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。正是由于考虑到有些行业的特殊性，考虑到像保险公司这样的特殊行业有专门的监督管理机关，我国《反不正当竞争法》在第3条中明确规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。
　　二、我国保险立法已对保险经营活动的管辖和处罚权问题作了明确具体的规定，必须维护这些规定的严肃性
　　关于保险经营活动的管辖和处罚权，多年来，我国保险立法对此作了明确规定：
　　1《保险法》第3条规定：“在中华人民共和国境内从事保险活动，适用本法”。第8条规定：“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理”。在第5章“保险业的监督管理”和第7章“法律责任”中，更是对保险公司经营违规行为和保险监督管理机关的行政处罚措施作了全面具体的规定。
　　2《保险公司管理规定》第2条规定：“中国保险监督管理委员会是全国商业保险的主管部门，根据国务院授权，依法对保险公司履行监管职责”。第3条规定：“保险公司依法开展保险业务活动，不受各级政府部门、社会团体和个人的干预”。第90条规定：“保险公司必须依法接受中国保监会的监督检查”。在第9章“罚则”中，再次以大量篇幅规定了保险监督管理机关对保险公司各种违规行为的行政处罚措施。
　　3国务院《关于成立中国保险监督管理委员会的通知》明确规定：“中国保险监督管理委员会是全国商业保险的主管部门，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场”，并将“依法查处保险企业违法违规行为”列入保险监管机关的主要任务。
　　4中国人民银行在《关于保险业务监管权限问题的批复》(银复〔1998〕27号)、《关于对保险行业检查权限问题的复函》(银办函〔1998〕382号)中明确指出：“保险公司的业务违规问题，应由保险监督管理部门按照职权划分范围进行查处”。“法律明确规定由金融监督管理部门进行监管的保险经营活动，物价、工商部门不宜再实施重复管理，以避免多头管理造成不应有的混乱”。
　　从上述这些规定可以看出，无论是法律、行政法规，还是保险监管机关的行政规章，都已对保险经营活动的监管权限作出明确规定，这些规定足以证明工商行政管理机关对保险公司经营活动的处罚属于越权执法。
　　三、工商行政管理机关对保险公司经营行为的越权处罚将造成诸多后患
　　1工商行政管理机关的行为，直接造成了执法秩序的严重混乱。工商行政管理机关对保险违规活动作出处罚，其动机和目的应当是本着法制的精神促进依法经营，维护必要的秩序，促进社会的健康发展，而不应当是别的什么。但从法制的精神看，执法机关首先必须严格遵循法定的权限和程序，维护法制的统一和尊严。
　　2工商行政管理机关对保险业务不了解很容易导致错误的处罚决定。保险行业是特殊行业，特殊行业的监管必然具有其特殊性。为此，我国保险监管机关多年来在国家保险立法的基础上，制定了大量的保险规章制度，这些规章制度为确保保险业的健康发展奠定了坚实的基础。必须指出的是，我国现有的与保险相关的规章制度，没有一项是出自工商行政管理机关，对于众多的保险专业法规规章，基层工商行政管理机关并不了解，由其执法显然容易造成错误的处罚。
　　3工商行政管理机关的越权执法，将直接造成政府部门之间、政府部门与企业之间的对立情绪，影响政府形象和政府职能作用的发挥。应当指出的是，工商行政管理机关的越权执法出现后，保险监管机关和保险公司都曾经与之进行耐心的说理和沟通，但无济于事。因此，工商行政管理机关的越权执法，已经对整个保险行业的感情造成了伤害!同样，工商行政管理机关作为政府职能部门的形象，也由此受到损害。
　　4工商行政管理机关的越权执法，将会影响我国保险业的健康发展。我国保险业仍属于幼稚行业，由于经营时间不长，员工业务素质参差不齐，难免存在违规行为，在我国即将加入WTO的情况下，政府部门对保险公司的违规行为，应真正本着“处罚与教育相结合”的原则，在爱护的前提下促进其健康发展。本着行业的一己之私，动辄开出天价罚款，未必就能罚出一个“早熟”的保险业来。
　　四、如何看待基层工商行政管理机关执法的“依据”
　　从基层工商行政管理机关对保险公司的处罚情况看，其提出的执法依据主要有两个：
　　1保险公司的不正当竞争应适用《反不正当竞争法》，而工商行政管理机关是《反不正当竞争法》的执法机关。
　　2国家工商总局《关于工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为管辖权问题的答复》(工商公字〔1999〕第80号)中规定：“除法律、行政法规［编辑：钰婷］(上接第38页)
规定必须保险的以外，保险公司和保险代理人、保险经纪人直接或者变相强制他人订立保险合同，收取保险费的行为，构成不正当竞争，根据《反不正当竞争法》及有关法律的规定，工商行政管理机关对该行为有权进行调查处理”。
　　应当说，上述两项依据都是不能成立的。首先，《反不正当竞争法》是属于普通法，而《保险法》属于特别法，《保险法》已明确规定保险公司经营活动由保险监督管理机关监管。其次，《反不正当竞争法》并没有将工商行政管理机关作为反不正当竞争的唯一的执法机关，其第    3条规定：“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。第三，工商总局的《答复》中，其所谓“有关法律的规定”语焉不详，遮遮掩掩，并没有明确这些“有关法律的规定”在那里。《答复》所提到的强制订立保险合同问题，《保险公司管理规定》第106条已详细规定了处罚措施，但事实上，所有的工商行政管理机关在处罚违规的保险公司时，从来不援引《保险公司管理规定》，而舍近求远地援引《反不正当竞争法》，因为他们知道，如果援引《保险公司管理规定》，那么执法机构就必须是保险监督管理机关。
　　但从另一方面看，工商总局的《答复》属于行政规章性质，中国人民银行的《批复》、《复函》以及保险监管机关的《保险公司管理规定》也属于行政规章性质，排开两者的合理性不论，但就行政规章的法律效力而言，两者的效力难分高下，这正是问题的复杂性所在，也正是基层保险机构在处罚权问题上“剪不断、理还乱”的内在原因。这个问题如何解决?根据《立法法》的规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”。因此，建议保险监督管理机关专门就保险违规行为的行政处罚权问题，向国务院申请裁决，以求得问题的根本解决。
　　［编辑：韩艳春］
　　［收稿日期］20001010
　　［作者简介］杨利田，男，现供职于中国人寿保险公司湖南省分公司。