对社会保险基金性质的再认识

杨一帆1张新明2

（1.西南财经大学保险学院，四川 成都 610074；2.中华联合财产保险公司财产保险部，新疆 乌鲁木齐 830017）

    ［关键词］社会保险基金；劳动价值；俱乐部产品；社会统筹
   ［摘要］长期以来，学界和实践部门对社会保险基金性质是否属于财政资金进行着旷日持久的争论，本文借鉴两派趋于成熟的研究成果，在结合我国制度特色——社会统筹和个人账户的创新模式的基础上，遵循“概念—实质—表象—实质”的逻辑，分别从社会保险基金的涵义、来源、实质、产品属性、产权特性等方面详细地分析了这个问题。第二部分通过阐述对社会保险基金分配方式的理解，进而在文末提出：应当重新界定“社会保险基金是社会对劳动者整体的负债。”

　　一、对社会保险基金性质的多角度研究   
　　对社会保险基金性质的认定，将直接关系到制度转型中国家角色和责任的定位、关系到政府对社会保险基金庞大历史债务的认定与处理办法、也将间接影响“社会统筹和个人账户”这一创新体制的寿命，还会对新时期社会保险基金的管理和运营机制产生深远的作用。
　　(一)从实质来源上看，社会保险基金基本上属于必要劳动的范畴   
首先，按马克思劳动价值理论的观点：劳动创造价值，所有价值都应归属于劳动者所有。而在社会主义社会中，不同于资本主义制度下的对抗性矛盾，劳动者既拥有自己劳动的所有权，也拥有生产资料所有权。两权主体合一使价值的创造主体和归属主体也同一，乃社会主义的全体劳动者。   
　　其次，任何社会都要有剩余劳动，没有剩余劳动，社会就不能发展。在社会主义社会，剩余劳动创造的价值是由社会占有的价值，并且占有的形式亦不同于小生产条件下的归单个人所有的方式，而是代之以公有制的形式出现。   
　　再次，在“劳动所得”即“社会总产品”由全体劳动者共同占有的前提下，占有的总量亦有基本的分配格局。马克思主义分配理论中的“六个扣除”学说和后备基金理论对这一点提供了有力的理论支持。《哥达纲领批判》中，马克思指出，“从中(社会总产品)应该扣除：(1）用来补偿消费掉的生产资料部分；(2)用来扩大再生产的追加部分；（3）用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；剩下的部分才是作为消费资料的。而在分配给个人之前，还应该从中扣除：(4）和生产没有直接关系的管理费用；(5）用来满足共同需要的部分；（6）为丧失劳动能力的人设立的基金”。从以上论述，可以明确无误地看出：社会总产品的上述第(3）、（6)两种扣除即描述了广义社会保障基金(主要是社会保险基金)的来源是社会必要劳动加部分剩余劳动。所以笔者认为这种扣除，实际上的效应是把劳动者的必要消费基金制度化地转化为资本的积累基金，基本上是属于必要劳动范畴的。
    最后，从社会再生产的角度来看，马克思经济理论认为，社会再生产的顺利进行是以物质资料的再生产和劳动力的再生产为基本条件的。抛开前者，一般来说，劳动力再生产包括两个方面：一是劳动能力的恢复、维持、发展，即劳动者生命、体力、智力的维持与发展；二是劳动力的新陈代谢、更新换代，即生儿育女和繁衍。同时，随着社会再生产的扩大，这里的劳动力再生产还应相应地包括劳动者暂时或永久失去劳动能力时所必须的生活资料价值，这(劳动者的社会保险基金)也是维持社会正常存在所必需的。   
因此，不论社会保险基金采取何种形式、何种渠道筹集，从其来源本质上说均是劳动者创造的价值的一部分，是劳动者应得利益的重要组成，而不是政府或者雇主对劳动者的恩赐。   
　　(二)从西方对公共产品和私人物品的划分角度分析，社会保险基金属于“价格排他”的混合产品   
　　既然已经可以认定社会保险基金是一种经济资源，那么依照公共经济学理论关于经济资源按其本身的技术和自然属性分类的观点：流通领域中的经济资源从效用的可否分割性、消费的是否竞争性和受益的是否排他性及其程度等三个角度可以被划分为纯粹公共产品、纯粹私人物品和介于两者之间的俱乐部产品。虽然学界一些专家为强调社会保险的强制性和政府主导性而习惯上把社会保险基金划入公共产品的行列，但笔者认为这样的划分方法是不够妥当的。   
　　这里需要强调，关于公共产品和私人物品的区别不是从所有权上去定义的，也即公共产品不可混同于公共财产，也不要把私人产品混同于私人财产。明确这个前提，才能保证在研究社会保险基金属性的过程中不会出现本质与表象看似矛盾的疑惑。事实上，从上述三条经典判定规则来看，统筹部分的社会保险基金应该被认定为一种价格排他性的公共产品，或称其为俱乐部产品。一方面，它的效用名义上是向全体社会劳动者提供，具有降低老年、疾病、伤残等风险所带来的损失的正外部效应；另外一个方面，它在受益上却可以通过法律规定领受待遇的义务以实现排他，即可以规定劳动者(而非全体国民)待遇享受的缴费最低年限和最低水平，实现权利和义务的大致对等。虽然上述特别规定，使得统筹社会保险(基金)在对全社会成员无偿扶贫帮困的作用上弱于包括社会救济和福利基金在内的其他社会保障基金，但其在劳动者俱乐部整体内部所产生的收入再分配效应却并未因此弱化。反而由于“社会保险是俱乐部产品”这一属性的认定，使得公共产品福利的“搭便车”效应大大减少，同时也降低了由于公共产品过度使用带来的“拥挤”现象。具体地说，现收现付制的社会统筹以代际和社会不同群体之间的缴费契约为纽带，对非劳动者俱乐部成员具有排他性，对其内部成员具有非排他性，通过互助合作、共同分散风险方式，达到较强的俱乐部内部财富再分配性质。然而对于积累制的个人账户基金，它强调单个劳动者一生收入的纵向调剂和风险分担，其待遇的获取离不开预先积累缴费和个人所有这两个前提，所以这部分基金的价格排他性、效用不可分割性和消费的竞争性在俱乐部内外都表现得很明显，笔者认为其几乎不具有财富再分配的效应，私人物品的属性更为显现。故而，如此特色的社会保险基金其实是由俱乐部产品和私人物品两部分构成的一种新型混合产品。
    (三)从产权角度分析，社会保险基金产权是一种劳动者的俱乐部产权和私人产权的总和
社会保障基金的产权是人们（主体）围绕或通过社会保险基金（客体）而建立和形成的经济权利关系，主要包括以下“五权”：社会保险基金所有权、占有权、支配权、使用权和收益权。
社会保险基金所有权是指主体把基金客体当作自己的专有物，排斥别人随意加以侵夺的权能和作用。这里讲的所有权是指的一种狭义层面上的终极所有权。前面已经分析，社会保险基金本质上是归属社会全体劳动者的，因而其所有权无疑可以被认为是社会全体劳动者内部的所有权集合，即劳动者的俱乐部所有权。   
　　社会保险基金占有权是基金主体实际地或直接地掌握、控制或管理基金客体，并对它施以实际的、物质的影响职能，即对基金事实上的管领力。有必要指出：第一，社会保险基金的占有和所有在本质上是两个层次的范畴，在所有关系成熟后的社会中，占有实则倒过来成为只表现所有关系被分割状态中的一个层次性的范畴；第二，与终极所有分离后的占有，更多地表现为一种不包含归属性含义的对被占有资财的直接使用或管理的支配关系；第三，占有在被作为分离出来的一个所有关系层次存在时，并不影响所有权归属性。基于以上结论，结合实际情况，笔者认为社会保险基金的占有权事实上是属于国家、或者说是属于代表国家行使权力的政府及其附属职能部门，而不必要是所有权的拥有者社会劳动者。仍以城镇企业职工基本养老保险为例，在现收现付制下的社会统筹部分，基金的收入几乎全部用于当期的基金支出，由社会保险经办机构负责具体管理工作，劳动者并未实际地掌握统筹基金本身，而是以最终所有权主体集合的方式居于幕后；而表现在积累制下的个人账户基金则更为明显，劳动者先积累后受益，在期间较长的时间跨度中均不能实际掌控自己账户上的基金，而是依法由国家信用保证的政府及其委托人代为管理、投资和运作，劳动者本人只充当单个的终极所有权人的角色。如此的制度安排同上述三点认识是相吻合的，也是有其理论基础的。   
　　社会保险基金支配权是指基金所有权主体在事实上或法律上决定如何安排、处理客体的权能。因此，从理论上讲，作为社会保险基金所有权人的社会劳动者，无论其以单个或者集合关系的形式出现，都可以而且应当被赋予自由选择委托代理人、自由选择投资方式和渠道等权力。而国家和政府则应居于后台，通过国家信用、立法、资格审查、风险警示、政策制定与咨询等途径给所有权人以相宜的制度支持和信息引导。但由于外部投融资体系的幼稚、市场信息不对称等难以控制的客观因素，这样自由的运作方式实践上风险巨大。在这样的条件下，通常的做法也只能是所有权人将(个人账户上)基金的事实支配权让渡给政府及其委托人，自己仅保有法律上的支配权，从而实现事实上占有权与支配权的暂时合一。这里需要说明的是，由于社会保险内生的共济特性，统筹部分的基金在现收现付制下几乎不存在投资营运的问题，故其管理职能亦实现事实上的让渡和归集。   
　　最后，关于社会保险基金的收益权，是指享受基金及获得孳息的权力。特别是基金积累制下的个人账户基金，在投资运作的过程中可能获得比同期银行利息更为丰厚的收益。除去必要的管理费用，社会保险基金的所有权人是有权主张这部分孳息的。   
　　通过对以上“五权”的分析，笔者认为：在适当的劳动者界限范围以内、在其俱乐部规章制度的限制下，劳动者对社会保险基金产权客体行使产权，不会排斥其他俱乐部成员行使同样权利，也无须经过其他成员的同意，这一点充分地印证了社会保险基金的俱乐部产品属性和私人产品属性；但另外一个方面，尽管俱乐部成员均可以行使产权的一部分或全部，但谁也不能拥有其完全的产权。换而言之，作为社会保险基金产权组成的上述“五权”，不论是社会统筹部分，还是个人账户部分，任何基金主体在行使某些权利时均不能事实上地独占所有权能，反而会将产权组成中的部分权利进行让渡。这样的特殊性就决定了社会保险基金筹集、运行和给付的模式离不开一个基点：细致、明晰地划分各个基金主体权能，提高基金的管理成效。
　　二、来自社会保险基金分配方式对性质认定的印证   
　　通过前面的分析，对社会保险基金的性质形成了一个轮廓性的理解：对统筹和个人账户两部分的社会保险基金来说，都是一种表面的资产，对政府而言它只是等量的负债；尤其是统筹社会保险基金的盈余虽然具备滚存积累的形态，但也只是会计意义上的“储蓄”，这些资产本身并没有、也不可能被用于减少政府的偿债责任。而社会保险基金作为基金的一种，始终要面对如何分配、何时分配、分配效应等一系列问题不可回避，而这些问题的处理又从另一个角度反证了对社会保险基金性质的认识。鉴于养老保险在社会保险中的特殊地位和重要作用，下面以养老保险基金为研究对象进行分析。从消费的角度看，劳动收入的消费可以分为即期消费和远期消费，前者用于劳动者维持目前生活的，后者则是用于劳动者退休后或遇到各种风险时的消费。莫迪利亚尼和布伦伯格在其经典的生命周期假说中指出，个人的消费支出在其生命周期的各个年龄段上，都要选择一个稳定的、接近于他们所预期的平均消费率进行消费，力求整个生命周期消费的平滑。同时，个人的行为不可避免的有短视的动机，所以为保证每个劳动者在退休、失业等情况下的基本生活需要，政府需要在一定范围内将劳动者用于远期消费的一部分收入以某种形式集中起来，在遇到约定风险时支付给他们，使劳动者获得基本的生活保障。从积累的角度看，现收现付制下社会统筹基金受保人所获保险待遇中当期未尽消费的余存和积累制下个人账户基金在从积累到受益的时间跨度中积累性沉淀，共同构成社会的积累和发展基金。   
　　总之，从基金分配的方式上看，社会保险基金是一种延期的个人消费基金和社会积累基金的混合。然而笔者认为，尽管在其积累期间，该基金用于个人即期消费的同时也可以用于社会积累和发展，但却不能作为积累被永久占用，最终还是要用于劳动者的个人消费。这也是同“社会保险基金是社会对劳动者整体的负债”这一论断相一致的。   
　　总的来说，社会保险基金是以劳动者俱乐部产权和私人产权为主体形态出现的，是社会对劳动者整体的一种“负债”基金。通过以上概略的分析可以发现，“社会保险基金性质”这个表面看似简单的问题却暗含着复杂的内容，并对社会保险制度设计中的多个层面都有深刻的影响。因此十分有必要对其进行新的定义和规范，从而为政府责任的验证、回归与实践做好理论上的准备，进而为社会保险制度的改革与重构扫清认识上的迷惑，最终为解决社会保险实践中出现的新问题、新困难提供基础性的有力指导。
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［编辑：郝焕婷］2004年第9期保险研究•专题保险研究•专题2004年第9期
［收稿日期］2004—03—07
［作者简介］杨一帆（1982—），男，现供职于西南财经大学保险学院；张新明（1987—），男，现供职于中华联合财产保险公司财产保险部，西南财经大学保险学专业在读硕士研究生。