政府诱导型农业保险发展模式研究

谢家智１蒲林昌2

                 （1.西南财经大学，四川 成都 610074； 2.重庆师范学院，重庆 400047）
　　
　　［关键词］市场化农业保险；政策性农业保险；政府诱导型农业保险；经营范围；管理技术；巨灾基金；再保险；市场开放
　　［摘要］农业风险的高度相关性、农业保险信息的非对称性和农业保险保险需求的特殊性，使市场化农业保险遇到了难以逾越的障碍。政策性农业保险发展又容易陷入难以自拔的陷阱，如：政府陷入沉重的财政负担、扭曲农业保险的功能、对私人保险的“挤出效应”、降低社会资金的效应。根据农业保险的特点和我国的国情，我国应该推进政府诱导型农业保险发展模式。具体措施是：拓展农业保险经营范围；创新农业保险经营管理技术；建立农业巨灾损失基金；农业再保险的有效供给；开放农业保险市场。
　　
　　现代农业面临日益严峻的各种经营风险，严重威胁农业的可持续发展，发展农业保险的呼声越来越高，但是自上个世纪80年代恢复办理农业保险业务以来，我国的农业保险一直在低水平的发展中徘徊，特别是近年来，更是呈现出不断萎缩的态势。国内外学术界就政策性和市场性农业保险发展模式进行了广泛的争论。本文在对市场性农业保险发展的障碍和政策性农业保险发展困境的分析基础上，提出我国应坚持政府诱导型农业保险发展模式。
　　一、市场化农业保险发展的障碍
　　市场化的农业保险发展模式是指农业保险主体以市场为依托，不接受政府的资助和补贴，实现自我发展的市场化经营方式。从世界范围看，农业保险发展已经有100多年的历史，但到目前为止，还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营，即使是市场经济最发达的国家，也主要依靠政府直接或间接提供农业保险，正如Hazzel(2000)所说：“政府的直接经营或大量补贴是这些国家农业保险发展的必要条件”。这主要源于农业保险的特殊性构成了农业保险市场化发展难以逾越的障碍：
　　1.农业风险的高度相关性
　　经典保险理论要求承保风险必须是“独立的随机事件”，就农业风险而言，风险单位由于地域的广延性和气象灾害的特点，农业风险单位在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间与空间的相关性。例如一场洪灾，在较短的时间内，可能使跨越几个省市的风险单位同时遭受洪灾损失；一次旱灾，同样可以造成相当大的面积和范围的风险单位遭受损失。风险损失的高度相关性，导致损失率上升，保险公司难以通过集中大量风险单位来分摊损失。正因为农业风险的高度相关性，即使是小型灾害，由于受损单位数量特别巨大，也极易引起巨灾损失。巨灾损失风险不符合传统的“理想可保风险”准则。
　　2.农业保险信息的非对称性
　　主要表现在农业风险存在严重的逆向选择和道德风险的矛盾。保险市场化经营要求保险费率能够真实地反映风险水平。农业保险费率一般是通过对过去一定时期风险损失计算的“总体平均”，而农业因为经营地域以及经营种类的客观显著差异性，“总体平均”费率有利于高风险单位，而不利于低风险单位，结果导致低风险单位放弃购买保险或鼓励原来的低风险单位从事高风险的项目，保险公司所集中的主要是高风险者，低风险单位被排除在外，这就是逆向选择的消极影响。一方面使保险公司的赔付率上升，另一方面，大量低风险单位排除在外，使保险公司更难满足大数法则的要求。农业保险的道德风险更难控制：购买保险以后，农民对改变经营方式、控制风险损失等风险难以衡量。此外，农业经营单位大量分散，有效监管成本高昂，或者在技术上根本就不可能。
　　3.农业保险需求的特殊性
　　市场化保险发展依赖于良好的需求激励机制并形成有效的保险需求，保险需求取决于风险偏好、风险损失补偿预期以及支付能力等诸多因素。“大量研究表明，农民并非典型的风险厌恶者，有限的购买保险意愿与能力无法满足私人保险公司提供保险商品或服务的要求”(Goodwin2001)。我国农业保险需求更是受到土地经营规模狭小、农业经营收入低下等因素的制约，农民对农业保险的有效需求较低。
　　农业风险的特殊性构成了农业保险的特殊性：超高的交易成本与赔付率，这既限制了保险的供给又抑制了保险需求。农业风险难以满足传统保险理论对风险的要求，更难符合私人保险公司市场化经营的条件。Hazell认为农业保险业持续发展(Z)应满足的条件是：当期保险费收入(P)必须能够保证当期的保险赔偿支付(I)加上管理成本(A)和巨灾损失准备金(C)。即：Z＝(A＋I＋C)/P1,他同时分析并计算了5个国家的农业保险经营情况（见表1）。
　　部分国家农业保险经营情况统计
　　表1
　　国家时期I/PA/P(A＋I)/p巴西1975~19814.290.284.57哥斯达黎加1970~19892.260.542.80日本1985~19890.993.574.56墨西哥1980~19893.180.473.65美国1980~19891.870.552.42资料来源：OECD,1999,Agricultural Finance and Credit Infrastructure in Transition Economies。
　　从以上数据不难看出，这些国家农业保险赔付率(I/P)、管理费用率(A/P)都相当高，导致保险公司的总成本费用率［(A＋I)/P］平均超过300%，没有政府的资助和补贴，私人保险难以生存。
　　二、政策性农业保险发展的陷阱
　　有效的风险分散与管理是市场导向型经济的必然需求(Jerry Skees,1999)，为提高农业的风险管理水平与能力，许多国家在政府强大的财力支持下，发展政策性农业保险。政府的直接经营或大量的资助补贴，无疑对农业保险的发展起到重要的推动作用。但是近年来，以美国为代表的一些国家，在政府进一步加大对农业保险支持和补贴力度情况下，农业保险并非按照政府的意愿取得更快更好的发展。越来越多的学者认为政策性农业保险的发展陷入了一个难以自拔的陷阱，开始怀疑政策性农业保险的发展模式，正如Jerry Skees(1999)所说：“全世界被政府支持的农业保险几乎都失败”，政策性农业保险发展困境主要表现在：
　　1.政府陷入沉重的财政负担
　　政府直接经营的亏损或对其他保险公司的各种直接与间接的补贴都是属于财政资金范畴。农业保险由于过高的赔付率与管理成本，使农业保险陷入严重的亏损，政策性经营方式必然加大政府的财政负担。以美国为例，从上个世纪80年代初期到90年代末期，美国政府平均每年对农业保险资助超过20亿美元，总的资助费用超过保险费的80%(Jerry Skees,1999),2000年通过的《农业风险保护法案》，提供82亿美元增加对农业保险的补贴，2002年5月通过的新的《农业法案》，要求政府在未来10年内对农业提供高达1 900亿美元的补贴，其中大多数是通过农业保险的方式资助农业。我国是一个发展中的农业大国，如果实行政策性的农业保险发展模式，财政未必能承受。
　　2.扭曲农业保险的功能
　　保险最基本的功能是实现“风险分散和组织经济补偿”，它是通过集合众多风险单位，建立风险基金，对(少数)符合保险赔偿条件的风险单位损失进行经济补偿。在本质上保险属于投保人之间的“互助行为”。因此，从保险的基本功能可看出，保险是一种有效的风险管理方式，它不但能分散风险损失，而且能够减少损失程度。政策性的经营模式由于存在大量的补贴，实际上使农业保险原有的功能逐渐淡化，“政策性农业保险日益成为农业政策的组成部分，成为财政对农业单位实现收入转移支付的工具”(Goodwin,2001)。由于政策性保险从风险管理功能向收入转移功能的转化，从全社会的角度看，非但不能有效提高农业风险管理能力，而且由于逆向选择原因，更容易“引导”农业风险发生的方式和损失程度的扩大。
　　3.对私人保险的“挤出效应”
　　在很多人看来，政策性保险是政府弥补“市场失灵”无奈的选择，但是近年来更多的国外学者在争论和探讨：究竟是因为市场的失灵才导致政府的进入，还是因为政府的介入，将私人保险挤出或者限制私人保险进入市场?二者之间的因果关系有待进一步研究。AAA追溯保险在人类的起源，最开始也是一种民间的非政府行为，至少可以肯定，政府的直接经营将必然排挤私人保险——即使现有的社会经济条件与农业保险经营技术已具备市场化的要求。
　　4.降低社会资金的效用
　　资金的配置应追求效用最大化原则。政府的直接经营容易产生“寻租”和低效率现象，政府的各种直接或间接补贴难以对保险机构产生激励作用，抑制保险的创新；由于在农业保险中普遍存在逆向选择问题，政策性农业保险更易于促使投保人将资金配置于高风险的经营项目，因为“政策性农业保险逐渐演变为事实上的收入转移支付工具”，风险越高，意味着可能获得的转移支付的力度越大。美国在上个世纪90年代为刺激农业保险的发展，政府在不断加大支持保险补贴，但农业保险的覆盖面和深度并没有明显的提高(Goodwin,2001)。从资金投资的机会成本角度，如果将巨额的用于财政补贴的农业保险资金用于对农业发展具有明显促进作用的农业科研或者农业基本建设，也许会产生更好的投资效果。政策性农业保险投资具有较高的机会成本。
　　三、政府诱导型农业保险发展的思考
　　我国国内对实施政策性农业保险已达成共识(冯玉梅，2000)，但是根据农业保险的特点和我国的国情，我们认为，我国应该推进政府诱导型农业保险发展模式。政府诱导型农业保险发展模式既非商业化农业保险的发展，也非政策性和商业性的简单混合。是指政府从农业保险经营主体中退出，让位于私人保险，同时改变政府对政策性农业保险直接补贴的形式和手段，以建立对私人保险诱导机制为主，最终引导农业保险走上市场化发展模式为目标。政府的退出，将给私人保险留下发展的空间；政府科学合理的引导和诱导机制的建立，有助于私人保险机构克服市场化经营的障碍。
　　1.农业保险经营范围的拓展
　　传统的农业保险将其经营范围严格限制在狭义的农业种养殖业之内，这是限制农业保险商业化经营的重要因素。没有一个商业性的保险公司能够长期忍受持续亏损地经营一种保险产品，农村经济单位对风险保障的需求也决非仅仅限于种养殖业。就全国而言，保险结构发展矛盾突出的问题在农村尤为明显，这也是为什么保险发展城乡差异如此巨大的重要原因之一。在我国保险高速发展了20多年的今天，我国农村的许多地区，保险业务几乎还是一片空白。全面拓宽农业保险发展的范围和空间，是提高农业保险发展能力和增强对私人商业性保险吸引力的关键步骤。对农业保险的范围，联合国贸易与发展委员会作了以下定义：“总的说来，它(指农业保险)涉及农业的整个过程。它包括农作物收割后储藏、加工以及将农作物运输到最终市场。进一步讲，它并不局限于耕种农作物，园艺、种植园、森林等都是。其次，农业生产过程中所使用的财产包括房屋、机器、设备和工具、加工厂等都需要得到保护。再次，从事这些活动的人的保险，也是完备意义上的农业保险的必备内容。第四，对农户来说，各种手工业和家庭产品通常是一种重要的收入来源。所有这些都包括在农业保险的范围。”因此，政府的农业保险政策的制定应将农业保险的对象拓展到整个农村领域。这样就可以大大增强农业保险公司开发农村保险产品的能力和增加公司赢利的渠道与能力。
　　2.经营管理技术的创新
　　传统的经营与管理技术无法满足农业保险所要求的保险条件，难以吸引商业保险资本进入到农业保险市场，因此农业保险经营与管理技术的创新缓慢就成为农业保险发展的瓶颈。上个世纪90年代中后期，国外农业保险加快了技术创新，也取得了一些很有价值的成果并成功地运用于实践，取得了较好的效果。这些成果的运用，极大地降低了农业保险的经营成本，有效地控制了道德风险和逆向选择的发生，刺激商业保险的介入，增强了分散农业风险的能力。最具有代表性的有：(1)农业气象指数保险合同。作物的产量与某一气候现象有很强的关系，例如降雨量(土壤湿度)的过多(水灾)或过少(旱灾)所形成的灾害性气候构成农业生产风险。气象指数保险合同是指在特定时期对某一灾害性气候现象对作物的损失程度通过用指数的方式反映出来，然后根据灾害性气候出现的频率以及与某一指数大小对应的损失程度计算出费率和赔付标准，形成标准的合同。(2)风险证券化创新。风险证券化是将农业巨灾风险与资本市场结合起来，在资本市场上以证券的方式筹集资金来分散和化解农业的巨灾损失。农业巨灾损失的发生极大地威胁保险公司的生存和农业保险的持续发展。与农业保险的巨灾损失相比，资本市场资金规模庞大，如果能将资本市场资金引入到农业保险，无疑对推动农业保险具有十分重要的意义。国外在上个世纪90年代中后期发展的风险证券主要有三类：巨灾债券、应急准备金债券和巨灾股票，这些新兴产品为农业保险公司筹集了巨额资金。农业保险经营管理技术的创新应该主要依赖政府的投入，同时应配套相应的政策和法规。
　　3.农业巨灾损失基金的建立
　　所谓巨灾损失是指在一次风险事故中，保险公司所承受的超过一定标准的特大赔偿损失。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，农业特大自然灾害和巨灾损失难以避免。巨灾风险的存在和损失的发生，往往吞噬保险公司所有的准备金和资本金，使保险公司陷入严重的财务危机。巨灾损失日益成为保险公司破产的重要原因(David Rode,2000)。普通的产险和寿险公司应付巨灾风险损失的手段通常是通过建立巨灾损失准备金和实施再保险手段。但是，由于农业风险高度相关的特殊性以及农业大型灾害性气候的“经常性”，使农业巨灾损失成为难以解决的难题，它是构成商业化农业保险经营的直接障碍。为加强政府对商业性保险公司对经营农业保险的诱导和吸引，应在全社会范围内建立以政府为主体的农业巨灾损失基金。基金的来源可以来自政府投入、农业保险公司提取和市场筹集等多种渠道。对符合巨灾风险条件所造成的巨灾赔偿损失，保险公司可以从巨灾基金中得到补偿。
　　4.农业再保险的有效供给
　　再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散和分摊保险公司风险损失的经营形式，它对提高保险公司的风险保障能力以及增强保险业的可持续发展水平起着重要的作用。再保险是现代保险业快速稳健发展的重要因素，是对传统保险经营技术的突破，私人农业保险市场化的发展对价格合理、方便快捷的农业再保险有强烈的依赖，但是，由于农业风险的特殊性，现行再保险组织难以接纳农业再保险业务，“强有力证据表明，国际保险和再保险业不愿或不能对系统相关的风险提供便利的保险”(Miranda,2000)。为此，为降低私人保险的再保险成本，提高风险分散能力，有效吸纳私人保险进入农业保险市场，应建立政策性农业再保险机构，为私人保险公司提供价格合理的再保险，同时，通过政策性再保险，向私人保险公司提供技术、信息和必要的政策引导，规范私人农业保险市场的发展。
　　5.开放农业保险市场
　　我国的保险市场近年来加快了开放进程，外资和合资保险公司的数量与经营规模快速增长。但是，我国的保险市场存在严重的城乡发展失衡状态。这一方面主要因为农村经济基础较为薄弱，市场机制发展滞后，另一方面，也与我国现行的一些保险经营政策与法规对农村保险发展的制约有关。就全球而言，发达国家的保险市场竞争激烈，保险资本相对过剩。许多有影响的国际保险公司纷纷看好中国发展潜力巨大的保险市场，我国政府应从保险发展政策、保险市场的准入等诸多方面积极引导外资或合资保险公司进入农村保险市场经营综合性的农业保险业务。国外许多公司有经营农业保险业务的经验，只有政府积极引导，并制定相应优惠政策，应该会对国外保险公司形成吸引力。
　　［编辑：傅晓棣］
　　［收稿日期］2003—08—10
　　［作者简介］谢家智(1967—)，男，四川西充人，副教授，博士。现为西南财经大学博士后，重庆市金融学会理事。2001～2002年英国剑桥大学经济系访问学者。主要研究方向为农村金融与农业保险，近年来，先后主持、主研国家及省市科研课题11项，获奖3项，在《农业经济问题》、《农业技术经济》、《财经科学》、《财经理论与实践》等核心刊物上独立发表了20多篇学术论文。蒲林昌(1966—)，四川西充人，重庆师范学院讲师，主要研究方向为公司金融。此文系国家哲社项目“中国农业保险发展的机制与模式研究”课题的阶段成果，批准号：03BJW106。