论国有保险公司的内部控制

刘波

(中国人民保险公司山西省分公司，山西 太原 030001)

　　［关键词］国有保险公司；内部控制；治理目标；治理结构；管理模式
　　［摘要］内部控制是保证公司依法组织经营活动、会计信息真实可靠、资产真实完整、政策贯彻实施的重要保证。其建设情况与公司治理结构、公司现行管理模式、相关法规等密切相关；只有对公司现有内部控制缺陷进行准确分析才可能完善公司内部控制。
　　
　　内部控制是由公司董事会、经理阶层和其他员工实施的，为保证经营的效率效果、财务报告的可靠、遵循相关法令等目标而提供合理保证的过程。或者说，内部控制是由公司管理当局为实现诸管理目标而建立的一系列规则、政策和组织实施程序。在学习新《会计法》和财会便(2001)4号文件时，联想到国有保险公司现实的经营状况和管理水平，深切感到内部控制是一个涵盖内部会计控制的更大更广的概念，内部控制建设的滞后已成为影响国有保险公司业务健康发展和管理水平进一步提高的重要因素。深入研究国有保险公司内部控制问题，尽快完善其内部控制是一项迫在眉睫的工作。
　　一、完善的内部控制是实现公司治理目标的重要保证
　　公司治理结构是眼下最热门的话题之一，被提升到是建立现代企业制度的关键的高度，被理论界认为是解决企业面临难题的良药。一般国有企业治理结构中存在的问题在国有保险公司中不同程度地均有表现，完善治理结构同样是国有保险公司面临的重要任务。但实事求是地讲，完善治理结构不是国有保险公司自身内部能独立完成的，更多的取决于国家有关公司的治理结构的整体政策和推进程度。然而，这决不意味着国有保险公司在这方面无能为力，完善内部控制这项紧迫而又与治理结构密切相关的工作正摆在国有保险公司面前。
　　一般地讲，公司外部的资源所有者将其所拥有的资源(资本)委托给公司经理人经营管理并对其进行监督和控制，所有者对公司的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排称为公司治理结构。广义地讲，公司治理结构由外部治理结构和内部治理结构两个部分组成。前者是指通过竞争的市场给经理人员以压力，所实施的间接控制。后者是指公司内部股东大会、董事会、监事会三个主体的分权结构和内部制衡关系，当然也包括董事会与总经理的决策权与执行权的分权结构和制衡关系。在我国，因为竞争的市场(特别经理人市场)尚未完善，一般所说公司治理结构实指公司内部治理结构。
　　内部控制与公司治理是密不可分的，内部控制与公司治理的关系是内部管理监控系统与制度环境的关系，内部控制的外延受制于公司治理结构，而公司治理目标的实现又依赖于科学合理的内部控制，在现代企业制度的公司治理结构下，公司做为自负盈亏、自我完善、自我发展、自我消亡的经济组织，以管理监控为己任的内部控制的目的就是要保证公司政策的贯彻和公司管理目标和实现。
　　二、国有保险公司内部存在的多层受托责任关系，更迫切需要完善的内部控制
　　国有保险公司一般都在异地设有分支机构，如分公司和支公司，分别领取《经营保险业务许可证》，在核准的范围内开展各种保险业务和其他金融性业务活动。这些分支机构不进行独立核算，都是非独立法人，只有总部具有法人资格。国有保险公司的管理框架大体可描述为：实行“一级法人、分级管理、逐级核算”的财务管理体制；大多采用集中管理的财务管理模式，即对区县级公司实行报账制，建立地市级财务中心；总公司对省级公司实行授权经营管理，省级公司必须按授权内容对地市级分公司进行转授权管理；实行财务预算制管理。这种管理框架可通俗地概括为两句话：上级公司对下级公司“分而治之”；上级公司允许下级公司“各自为战，但不能各自为政”。实践表明，这种管理框架面临的最大挑战有两个，一是集权与分权程度的把握，二是上级如何对下级实施有效的控制。两者皆与内部控制密切相关。
　　这样一种管理框架及其具体办法，使“总—省—地—县”四级机构之间形成了多个控制主体：总公司(授权者)、省公司(既是受权者又是转授权者)、地市分公司(受权者)，在没有建立集中管理的地市分公司，还会有县级支公司(它是地市公司的受权者)。这种多元控制主体最显著特征是“控制与被控制”：一方面是上级公司对下级公司的控制，因为前者对后者的经营具有评价和任免权，同时还决定着其报酬的高低，下级公司的经营是在上级公司的监督控制下进行的；另一方面，虽然上级公司对下级公司而言拥有公司的最终控制权，但在经营过程中，公司的控制权在很大程度上为下级公司所拥有，上级公司必须依靠下级公司尽心尽力地工作才能实现其经营目标，从这个意义上讲，上级公司又受到其下各级公司的牵制和控制。这种相互依存、对立统一的多个控制主体是国有保险公司管理的最显著的特征。
　　从各级公司之间的关系本质上看则是一种受托责任关系。所谓受托责任关系是一种基本的社会关系，这种社会关系有两方：一方是委托人，一方是接受委托的人(简称受托人)。委托人和受托人之所以会成为一种社会关系，通俗地讲，是因为委托人想办一件事但不愿或不可能亲自去办；而受托人会把某件事办好，但因一些条件的限制，又不可能处在委托人的地位上。
　　毋庸讳言，总公司总经理与股东(国家)之间的受托责任关系使二者客观上存在着利益不一致的矛盾，而公司系统各级公司间的层层受托责任关系之间也存在着利益不一致问题，最终，多层受托责任关系必将使利益不一致的矛盾放大。均衡各级公司利益，最大限度地缩小其间利益不一致的矛盾，实现公司整体经营目标，是国有保险公司经营管理中根本性的任务之一。完成这一任务的根本手段在于对各级公司实施有效控制，这在客观上呼唤着完善的公司内部控制。
　　三、把握内部控制精髓并研究与之相关的法规是完善国有保险公司内部控制的前提
　　内部控制包括内部控制机制和内部控制制度两个方面。内部控制机制是指内部组织结构及其相关之间的运行制约关系；内部控制制度则是指为防范经营风险、保护资产的安全与完整，促进各项经营活动的有效实施而制定的各种业务操作程序、管理方法与控制措施的总称。内部控制的理想框架包括环境控制、风险评估、控制活动、信息沟通和监督五个部分。对国有保险公司而言，保证公司依法组织经营活动、会计信息真实可靠、资产安全完整和保证公司管理政策贯彻实施，经营目标实现是建立和完善公司内部控制的出发点和归结点，这也是内部控制的精要之所在。
　　政府对内部控制建设工作十分重视，体现在相关的法律、法规之中，学习和研究这些法律法规，是完善国有保险公司内部控制首先要做的准备工作。
　　对内部控制建设有纲领性作用的法规首推《会计法》，该法通过总则、会计核算、公司企业会计核算的特点规定、会计监督、会计机构和会计人员、法律责任、附则等七章对内部控制相关内容做出了纲领性的规定，对完善国有保险公司内部控制具有指导作用。此外《公司法》、《保险法》、《保险公司财务制度》及有关税务法规等均有与国有保险公司内部控制有关的内容，是国有保险公司遵循的标准。
　　对完善国有保险公司内部控制极具参考、借鉴作用的文件是国务院转发国家经贸委的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》，该通知对法人治理结构、成本核算、成本管理、资金管理和财务会计报告管理等内部控制制度的有关内容提出了规范性要求。虽然工商企业与国有保险公司有“隔行”的差异，但由于“不隔理”的本质，该通知是我们很好借鉴的“他山之石”。
　　财政部财会便［2001］4号文“关于组织征求《内部会计控制基本规范(征求意见稿)》和《加强货币资金会计的控制的若干规定(征求意见稿)》意见的通知”，则制定了非常详尽的会计内部控制，是国有保险公司完善内部会计控制的主要依据，同时对完善其他内部控制也具有有益的启发作用。
　　四、认清现行内部控制的缺陷是完善国有保险公司内部控制的关键
　　首先来分析内部控制机制。一般而言，完善的内部控制机制体现在两个方面：一是健全的内部组织机构，这是内部控制机制产生作用的硬件要素；二是各内部组织机构间、各经办人员间的科学分工与牵制，这是内部控制机制产生作用的软件要素。建立完善的内部控制机制的前提是对公司管理系统有清晰的分层。现代管理科学从决策是管理的首要职能这一基本认识出发，把一个完整的管理系统分为三个层次，即决策系统、决策支持系统和执行与控制系统。与此相适应，管理人员也分为决策人员、参谋人员和执行人员三种不同类型。建立内部控制机制必须在此约束下才会有效。但国有保险公司内部控制机制无论在组织机构设置上，还是机构间的分工与牵制上都存在着有悖于管理分层理论的地方。以财务管理工作与会计核算工作为例，大多数省级分公司及其下属公司，都将这两项工作置于一个部门(计财部或计财处)，混淆了二者的本质差别，降低了内部控制机制作用的发挥。这是因为：一方面，财务管理与会计核算是两个不同的学科。财务管理是有关资金的筹集、投放和分配的管理工作，是管理学科的一个分支。在保险市场主体逐渐增多，体制日渐完善的今天，保险公司的财务管理工作变得非常复杂，例如，面对瞬息万变的金融市场该如何进行科学的投资决策，如何正确地估量和减少投资风险，面对诸个固定资产投资方案，如何科学地进行评估和择优，面对业务需求，如何合理地安排资金等等，随便其中的一项内容都是现代市场经济中财务管理上的专门性大学问，决不是会计学科能包含得了的。会计则是对经济业务的一种反映，是信息科学的组成部分。它研究在信息化的现代市场经济中，如何对公司各种决策方案的制定及执行提供信息支持。
　　另一方面，财务与会计在公司内部属不同层面。财务部门同人事部门、业务部门、行政部门一样，同属于业务管理部门，以人、财、物等为其直接管理对象，这些部门的主管在各自的专业范围和授权范围内具有直接决策的职能，属于决策系统，当然，相对于更高决策层而言，他们又属于执行系统。会计部门不是业务管理部门，而是综合性的信息部门，是公司决策支持系统的重要组成部分。作为信息专家的会计人员是属于决策支持系统的参谋人员，对包括财务管理在内的公司经营管理并不具有直接决策职能，其主要工作是提供和研究会计信息，对公司决策(包括财务决策)施加影响。
　　将财务、会计置于同一部门，使决策系统与决策支持系统混杂在一起，极易出现两类人员越俎代疱、效率低于、风险增加的现象。
　　其次来分析内部控制制度。关于内部控制制度，已制订了不少，但这些制度存在不少缺陷。主要表现为：(1)在内控制度架构上，缺乏对内部控制和内部控制制度的整体把握，缺乏总体规划，缺乏纲领性的东西，有头痛医头、脚痛医脚之嫌，给人以盲人摸象之感，缺乏系统性和层次感，没有能够涵盖到公司经营的每一个环节并适用于每一位员工，存在有空白和漏洞。(2)风险管理制度是内部控制制度建设中最薄弱的部分，特别是缺乏有效的业务风险评估和监测办法、分支机构和重要部门的风险考核指标体系及管理人员的道德风险防范系统等。
　　［编辑：郝焕婷］
　　［收稿日期］20010724
　　［作者简介］刘波(1962-)，男，经济师，现任中国人民保险公司山西省分公司营业管理部总经理。