论建立国有资产所有者代表机构

刘虹 韩卫国 甘露

(中国人寿保险公司，北京 100038)

　　［关键词］国有资产;代表机构；国有保险公司；体制改革；治理结构
　　［摘要］国有保险公司体制改革要取得突破性进展，关键要解决两方面的问题：一是保险行业国有资本如何有进有退，实现国有经济布局的战略性调整；二是国有保险公司如何建立现代企业制度，完善法人治理结构。从国内外国有企业改革的实践经验来看，要顺利解决这两方面的问题，迫切需要在保险行业建立明确的国有资产所有者代表机构，进一步完善保险业国有资产的管理体制。本文从以下三个方面对比进行了论述：推动保险业国有经济布局调整，需要国有资产所有者代表机构；建立有效的法人治理结构，需要明确的国有资产所有者代表机构；建立国有保险资产控股公司，促进国有独资保险公司的体制改革。
　　
　　加快体制创新步伐，推动国有保险公司体制改革，是当前我国保险业发展的一件大事。国有保险公司体制改革要取得突破性进展，关键要解决两方面问题：一是保险行业国有资本如何有进有退，实现国有经济布局的战略性调整；二是国有保险公司如何建立现代企业制度，完善法人治理结构。从国内外国有企业改革的实践经验来看，要顺利解决这两方面的问题，迫切需要在保险行业建立明确的国有资产所有者代表机构，进一步完善保险业国有资产的管理体制。目前我国国有资产在保险业的表现形式主要有两种，一是国有独资保险公司，其国有资产为国家所有；二是股份制保险公司，其国有资产由多个国有法人分散持有，产权结构比较复杂。由于股份制保险公司的国有产权在形态上已有明确的所有者代表，因此，我们讨论的重点是国有独资保险公司国有资产所有者代表机构问题。
　　一、推动保险业国有经济布局调整，需要国有资产所有者代表机构
　　国家“十五”计划纲要明确提出，要“积极探索各种有效方式，有进有退，有所为有所不为，加快国有经济布局的战略性调整”。国有经济的“退”，就是要实现国有资本从一般竞争性行业、一般的中小企业退出；“进”，就是要实现国有资本进入那些需要加强国有资本的重要产业和重点企业。保险行业如何进行国有资本的调整，涉及对保险业的行业属性及其在国民经济和社会发展中的地位和作用的认识。保险业属于具有特殊意义的竞争性行业，从行业属性看保险业不是关系国家安全和经济命脉、需要垄断的行业，但是作为金融业的重要组成部分，并考虑到保险具有的社会稳定器的作用，保险公司的发展与保险市场的稳定，影响到国家经济金融安全。特别是保险业内的部分核心业务，如法定再保险、补充养老和补充医疗类团体寿险等，对于社会稳定影响很大。因此，国有资本在保险业应当有选择性分步退出，有序地实现国有经济布局的战略调整。在调整的过程中应确保两个目标，一是从总量上实现国有经济比例收缩；二是要保住重点，保证国有资本对保险业关键领域的控制力，实现国有资本布局的优化，有利于实现多种所有制保险公司主体并存的格局。
　　从总量上实现保险业国有经济比例收缩，是指国有资本要从国有独资保险公司逐步退出。这里“退”，是一种价值形态的转移，是产权的退出。产权转移需要由明确的所有者来决策。目前，国有独资保险公司，国有资产名义上由国家所有，由财政部负责财务管理，但实际上由各国有独资保险公司所支配，公司最高经营管理层既是企业自身利益的代表，又是国有资本所有者的代表，实际造成国有资本代表的缺位。在这种情况下国有资本如何退出，难以由原国有独资保险公司进行决策，不仅是因为改制涉及公司自身的利益，而且从单一企业出发考虑国有产权退出的数量、结构、价格和方式，难以符合国家宏观总体改革的需要。
　　保住重点，是指国有资本要对保险业重要业务领域保持控制力，对少数公司要保持控股地位。因此，需要有一个代表机构，行使国有资产所有者的职能，对国有资本保持控制力的领域进行统筹规划，制定必要的规则，保证国有资本的保值增值，并发挥宏观调控作用。
　　调整保险业国有经济布局，实现国有经济比例收缩和保住重点，是一个紧密联系在一起的过程，因此，为了使国有独资保险公司国有资本的退出过程既能有效推进，又能符合宏观层面的基本要求，需要建立一个明确负责的机构，对退出的总量、步骤以及退出过程必须制定一些基本规则进行统筹规划。
　　二、建立有效的法人治理结构，需要明确的国有资产所有者代表机构
　　国有独资保险公司中部分国有资本的退出将为保险公司产权制度改革创造条件，促使其建立现代企业制度，建立健全法人治理结构。在新的法人治理结构中必须保证国有资本所有者到位，同样需要明确的国有资产所有者代表机构。
　　建立健全的法人治理结构，首先要实行两权分离，即所有权与经营权的分离。资产所有者的代表组成股东大会和董事会，负责公司发展和经营管理中的重大决策，以及对经营活动的监督和控制，公司日常经营交由经理层具体操作。但是这种两权分离主要体现在两种权利由不同的组织和人员实施，并不意味着所有者可以忽视对重大决策的控制权。目前，有一种看法认为，国有保险公司体制改革，实现所有权与经营权的分离，就是要实现所有者尽量少地干预经营者，尽量缩小所有者的权利，尽量扩大经营者的权利。这实际上是一种误解，因为所有者权利的减少，内部人控制将不可避免，所有者的利益将无法保证，从最终结果来看，企业也很难具有较好的发展前景。所以，对于建立有效的法人治理结构而言，所有者掌握有效的控制权和监督权具有十分重要的意义。
　　我国国有独资保险公司产权结构改革已经进入关键时期，可供国有保险公司选择的模式比较多，但是，一个重要的制约因素就是如何解决现有公司非经营性资产和不良资产的剥离问题，使改制后的公司能够轻装上阵，与其它股份制保险公司和外资保险公司站在一个起跑线上。解决这个问题同样需要有明确的国有资产所有者代表机构，来接收和管理非经营性资产和不良资产。
　　因此，不论是国有资本的部分退出，还是落实国有资产所有者控制权，建立有效的法人治理结构，以及实现国有公司非经营性资产和不良资产的剥离，都迫切需要一个明确的国有资产所有者代表机构。近年来，部分原行业主管部门在改革中作了探索，如上海、深圳、武汉、青岛、厦门等城市在国企改革中，都设置了明确的国有资产所有者代表机构，有力地推动了企业改革的进程，其成功经验值得在保险业推动国有独资公司改革中吸取。
　　三、建立国有保险资产控股公司，促进国有独资保险公司的体制改革
　　为了推动国有独资保险公司的体制改革，迫切需要建立国有保险资产代表机构。从国内外国有企业改革的经验看，国有资产所有者代表机构有两种模式：第一种是设立政府机构性质的国有资产管理机构，例如德国在东、西德国合并时，为实现当时东德国有企业私有化曾设置权力巨大的柏林托管局；英国在20世纪70年代为了国有企业改革，也曾在财政部内设国有资产托管机构；我国财政部原设有国有资产管理局，作为国有资产专门的登记管理机构。但是由政府机构担任国有资产的代表，往往会集宏观管理者与国有资产所有者的职能于一身，政资不分，不利于建立公平竞争的市场环境，也不利于政企分开。因此，随着国有企业改革进程的加快，政府机构担任国有资产代表的模式，将越来越不适应市场的要求。
　　第二种模式是建立单纯的国有保险控股公司，作为国有资产所有者代表机构，行使国有资产出资人权利。保险业建立国有控股公司有两种方式，一种是成立统一的国有保险资产控股公司，作为保险业所有国有资产的代表机构，管理全部的国有保险资产；另一种是根据四家国有独资保险公司的改革进展情况，分别建立不同的国有控股公司。从目前国内保险市场主体结构和保险产业政策看，短期内分别建立不同的国有控股公司的模式比较可行，因为一是几家公司由一个控股公司管理，将形成一个庞大的保险集团公司，有造成保险市场垄断的可能性，不利于市场竞争环境的改善，也不利于实现保险公司主体的多元化；二是各家公司经营业务范围不同，在分业经营的监管政策下，由一个控股公司管理存在一定的法律障碍；三是组建统一的控股公司对目前国有保险公司管理体制要做重大变革，涉及面广，工作量大，不利于尽快实现国有独资保险公司的体制改革。但是从长期看，在国企改革基本完成时，可以组建一个大的控股公司，统一管理经营保险业的国有资产。
　　国有保险资产控股公司能否成功，关键在于合理确定其经营职能和正确处理母子公司的关系。国有保险资产控股公司的职能主要有，一是行使国有资产股东权利，向其独资、控股和参股的保险公司按股权比例派出董事，行使出资人权利；代表国有资产对企业行使所有者的控制权，通过派出的董事间接调控保险公司的经营活动，促使其符合国家的宏观经济和社会利益。二是根据国家产业财政管理政策，对保险业国有资产的布局进行战略调整，包括制订保险业统一的国有经济布局调整规划，进一步明确国有资本退出及进入保险公司的优先次序，对国有资本退出的总量和年度指标作出安排，特别是要对可能上市的保险公司国有股减持的总量和进度作出安排等。三是管理从国有独资保险公司剥离出来的非经营性资产和不良资产。
　　母子公司的关系向来是公司制企业中最难以处理的问题之一，国有保险控股公司组建后必须在管理思路、管理模式、管理方式等方面进行创新，防止成为过去国有公司主管机构的翻版。国有保险控股公司对控股保险公司的管理要实现四个方面的转变，一是从常规的一般管理向战略管理转变；二是从通常意义上的业务管理向资产管理转变；三是从关注常规产品险种经营向更加注重资本经营转变；四是从对子公司经营活动的直接管理向间接调控转变。通过四个方面的转变，维护资产所有者的权益，保证作为经营单位的保险子公司能够放开经营，从而实现资产管住、管好，经营放开、搞活的目的。
　　［编辑：韩艳春］
　　［收稿日期］20010830
　　［作者简介］刘虹(1963-)，男，博士；韩卫国(1969-)，男，硕士；甘露(1975-)，男，硕士，三人均供职于中国人寿保险公司发展研究部。