论建立我国存款保险制度

徐文虎 孙巍

(上海市保险发展规划项目研究室、复旦大学国际金融系，上海 200433)

　　［关键词］存款保险；挤兑；信息不对称；金融危机；金融体系
　　［摘要］金融中介机构在现代经济中起着至关重要的作用，但金融领域从来就不平静，特别是近年来，金融危机此起彼伏，对世界经济增长造成了极大的危害。金融危机爆发时，最典型的现象即是挤兑。美国吸取了大萧条的教训，在世界上最早建立起存款保险制度。事实证明，存款保险制度为美国后来经济发展，特别是金融体系的稳定作出了巨大贡献。我国现在的金融体系受不良资产的影响，存在很大的危机隐患。如能建立存款保险制度，则为金融体系增加一道安全网。
　　
　　现代金融理论认为：金融中介机构的出现大大降低了交易成本。具体讲，考虑到搜寻成本(发生于寻找投资机会过程中的成本)和核实成本(投资项目经鉴别后对最终投资效益进行评估的成本)等信息成本时，作为最终债权人的储蓄者信息高度匮乏，如果不存在银行这样的金融中介，信贷市场就会萎缩。金融机构的出现可以形成规模经济，使这两类成本分散在众多的投资者之中，降低信贷市场的信息不对称，并以远低于个人贷款者的单位成本进行投资管理。可见金融中介机构在现代经济中起着至关重要的作用。
　　从20世纪80年代起，金融业又进入了一个动荡的时期，先是美国发生储蓄贷款协会危机，墨西哥金融危机紧随其后，随后世界债务危机、东南亚金融危机、巴西金融危机、俄罗斯金融危机、土耳其金融危机等等，据不完全统计，IMF组织的成员国中，超出三分之二的国家发生了不同程度的金融危机，其损失自不待言。在危机发生过程中，最典型的现象即是挤兑。
　　一、对银行危机典型现象——挤兑的博奕分析
　　事实上，银行脆弱性源于其把对零散储户的高流动性负债权转化为借款人的低流动性债权，从而造成自身资产负债流动性的不对称。商业银行往往只保留少部分存款应付日常提款的要求，其余的资金则投资于低流动性、高收益的资产。当金融机构出现意外扰动时，由于储户无法分辨扰动是暂时性流动性困难所至，还是实质因素所至，出于谨慎，储户势必理智的将扰动视为实质性扰动，这样储户将面临个体理性和集体理性的冲突，这也是一种“囚徒困境”(Prisoners\' Dilemma)，即每个人都清楚，如果不发生挤兑，自己在银行的存款损失是有限的，相反如果发生挤兑，损失很可能增大，当然，如果自己能抢先提款，则可以不受任何损失。显然，当其他储户选择提款时，自己的最优策略是参与挤兑，否则血本无归；而当其他储户不选择提款时，自己提款则可以不受丝毫损失。所以，无论他人选择何种策略，自己的最优策略均为提款，即使所有的储户都能够认识到如果他们不进行挤兑更有利于整体的利益。“因此在现实生活中挤兑具有爆发性发生的巨大可能，而金融机构对此是无能为力的”(Harsanyi & Selten,1987)。
　　二、存款保险制度的出现
　　美国在1929年大萧条发生时，就爆发了挤兑风潮。后人分析，如果当时能够顶住挤兑压力，大量金融机构不倒闭，经济不会象现实一样残酷，对联邦政府在危机之初所采取的不干预态度提出了强烈的批评。联邦政府痛定思痛，终于在1934年5月成立了联邦存款保险公司(FDIC)。
　　所谓存款保险制度是指在金融体系内设立保险机构，吸收银行及其它存款机构(强制或自愿地)作为被保险人，收取存款保险费，建立存款保险基金，当投保机构出现经营危机，特别是发生挤兑时，保险机构向其提供流动性资助或代替该破产机构在约定的限度内向存款者支付存款的制度。它的直接目的是为防止银行等存款机构因挤兑发生破产，其职能就在于增进公众对银行体系的信心，保护存款者利益，监督并促进银行在保证安全的前提下进行经营活动。
　　在FDIC成立以后长达近50年的时间内，存款保险制度在对维护美国银行系统的稳定和促进其发展方面发挥了积极和重要的作用。这一时期每年银行倒闭的数量都不超过10家，只有1976年为17家。
　　三、我国建立存款保险制度的迫切性
　　经过近二十年的改革，我国经济、金融体制已经发生了相当大的变化，并且这些改革总体上是顺应建立社会主义市场经济体制的潮流的。但是，目前我国金融体制尚存在诸多问题，而且其中一些问题经过多年的累积已经相当严重。比如，现在国外很多人认为中国的银行问题在全世界是最为严重的，或者至少是最严重的国家之一(多恩布什、吉瓦齐，1999)。
　　1998年初，中国人民银行行长戴相龙指出，截止1997年底我国银行不良贷款在全部贷款中所占比例已累计达到25%。考虑到国有商业银行(主要是工、农、中、建四大银行)在中国银行体系中所占的主导地位，可以认为，中国的银行不良贷款实际上主要集中在国有商业银行。事实上，我国银行的不良贷款比率甚至超过爆发金融危机的东南亚国家银行的坏帐比例。银行不良贷款大量累积已经对我国经济的长期稳定发展造成巨大危害，而且很可能演变为全面的金融危机，进而造成国家经济的全面崩溃。
　　以前，我国的银行是国有“专业”银行，国家对银行负有无限责任(这实际上构成隐性存款保险)，有国家信用做担保，人们对存款的安全性自然不存在任何怀疑，当然也就不需要存款保险。但今天市场机制已经引入我国金融市场，优胜劣汰已经客观存在。根据我国“商业银行法”，出现下列三种情况，储户可能承担部分或全部损失：一是商业银行因分立、合并或出现公司章程所规定的解散事由而解散；二是商业银行因吊销经营许可证被撤销；三是商业银行不能支付到期债务经中国人民银行同意，由人民法院宣告其破产。现实的情况，要求我们对这种风险有清醒的认识。由于国家政策的层层保护，我国尚未发生大的危机。但这种信息担保有极大的弊端，特别是当我国加入WTO而逐步放开金融领域时，金融恐慌将随时发生，而且政府对商业性金融机构的监督与管理不能取代存款保险制度。金融监管只能作为事前危机防范手段。当然，强力有效的监管可以大大降低甚至避免危机发生，但一方面由于中国人民银行履行金融监管职责的时间短，无论监管经验还是监管技术都很缺乏；另一方面，金融是一个高度复杂的行业，新的金融产品层出不穷，金融风险具有不可预知性，监管手段往往落后于实务，简而言之，金融监管具有滞后性。而存款保险作为事后防范手段，恰恰弥补了这一弱点，可以作为防范金融危机的一道重要防线。
　　四、组建我国存款保险制度的构想
　　在我国建立一项切实可行的存款保险制度，首先要充分考虑我国国情，结合国内经济、金融发展状况，同时参照国际惯例，对西方发达国家的存款保险制度进行认真研究，此外还需制定一部我国银行存款保险法，为该项制度的构建与运营提供坚实的法律依据，使存款保险真正发挥保护存款人利益，增强公众对银行体系的信心，维护金融体系的稳定，促进国民经济稳定增长等职能。
　　从已实行存款保险制度的各国实践看，存款保险制度的组织方式可分为三种情况：一是完全由政府组建，由银行、保险共同出资参与；二是政府与银行共同出资组建；三是由银行业出资组建行业性质的存款保险。从我国的实际国情考虑，我国以第一种方式为宜。财政部、中国人民银行及投保银行共同出资，组建存款保险公司。一方面可以赢得公众的信任；另一方面，可以与中国人民银行所固有的宏观金融调控和金融监管职能相配合，从而维护金融秩序的稳定，帮助各投保银行防范和化解风险。
　　世界各国存款保险机构，其职能无外乎有两种类型，即单一职能和复合职能。单一职能是指存款保险机构只担负着保护存款人利益的职责，即在金融机构破产之后赔付储户的存款损失；复合职能是指存款保险机构除保护存款人利益以外，还要对参加存款保险的金融机构进行日常监督、检查，在需要时对投保金融机构给予各种援助。从世界各国存款保险机构的职能演化过程来看，复合职能正在逐步取代单一职能。因此，我国存款保险机构的职能应主要包括：1.制定存款保险的法规及条例(与人民银行共同)；2.审批要求加入存款保险的金融机构的申请；3.监督检查投保银行经营状况和财务状况，4.在必要时对出现问题的投保金融机构给予各种援助及保证储户利益，这也是存款保险机构最为重要的职能。
　　各国现行存款保险制度的方式有以下三种：一是强制性；二是自愿和强制相结合；三是完全自愿的方式。我国的存款保险制度应采取强制与自愿相结合的方式。对于四大国有商业银行及多家股份制银行实施强制保险，其他存款类金融机构，如城市商业银行，则实施自愿保险。事实上，考虑到若不参加存款保险会使自己在竞争中处于劣势，绝大多数的金融机构届时是会主动参加存款保险的。
　　在保险费率问题上，应吸取美国存款保险制度的历史教训。当时美国的存款保险制度受非议最多之处在于保险费率不合理而引起的道德风险。当时FDIC规定，存款保险按同一费率收缴。一般说来，预期回报率会随着投资风险的增加而增加，由于存款保险的不恰当定价，事实上造成了风险转移，银行经理可以不受投资风险的约束而将资金投向高回报的项目，获取风险溢价，对应的项目风险则由FDIC来承担。1993年，为了避免道德风险，美国对单一保险费率制进行了改革，根据不同金融机构的经营风险状况，实行0.23%-0.31%不等的可变保险费率。金融机构的投资风险越高，对其适用的保险费率也越高。这样，存款保险制度的作用就不单是防止银行破产，还能评价和监督银行的经营风险。我国在建立存款保险制度时，同样也应实行浮动保险费率。
　　目前，城乡储蓄存款是我国商业银行资金的主要来源，保险重点首先应是居民储蓄，其中包括居民活期存款、定期存款等储蓄存款；其次是企业存款及农业存款，这类存款都直接关系到居民的切身利益，对金融机构的稳定性影响也最大。其它类存款可酌情考虑。我国金融机构信贷收支2000年12月(单位：亿元)
　　来源余额比年初运用余额比年初一、各项存贷款123804.3515411.94一、各项贷款99371.0713346.611.企业存款44093.736998.521.短期贷款65748.077874.582.财政存款3508.091384.37工业贷款17019.337338.183.机关团体存款2224.27430.88商业贷款17868.5417.14.城乡储蓄存款64332.384976.69建筑业贷款1717.05127.66(1)活期存款18190.723666.35农业贷款4888.99538.36(2)定期存款46141.661310.34乡镇企业贷款6060.78484.075.农业存款3642.89507.79三资企业贷款3049.79254.776.信托类存款2876.63-184.47私营企业及个体贷款654.695.017.其它类存款4129.391289.16其它短期贷款14589.035219.43二、金融债券30.19-8.982.中长期贷款27931.195397.93三、流通中现金14652.651197.163.信托类贷款2409.71-72.21四、其它-5161.873397.714.其它类贷款3282.1145.31〖4〗二、有价证券及投资19651.077152.8〖4〗三、金银占款12.04〖4〗四、外汇占款14291.14-501.58资金来源总计133325.3219997.83资金运用总计133325.3219997.83
　　资料来源：中国人民银行网站：http://www.pbc.gov.cn
　　注：本表统计包括人民银行、政策性银行、国有独资商业银行、邮政储蓄机构、其它商业银行、城市商业银行、城市信用社、农村信用社、信托投资公司、财务公司、租赁公司。“比年初”为调整后可比口径。表中“本月余额”为国有资产剥离及划转后的真实数据。
　　在存款保险限额这个问题上，我们可借鉴国外大多数国家的做法，即确定一个赔偿的最高限额和一个赔偿比例，由存款人承担部分损失。这样既可保护广大中小储户的利益，又可强化存款人特别是存款大户对存款金融机构的选择和制约，从外部促使投保银行加强经营管理，提高经济效益。
　　在我国建立存款保险制度，虽然有其迫切性和重要性，但在开发存款保险品种的技术方面，还应作科学的论证和测定。我国银行存款保险制度的建立，应该同我国的银行体制改革同步进行。为适应市场发展的需要，存款保险可以从中、小银行开始试点。因为它涉及到广大储户的切身利益，涉及到金融体制的改革，涉及到国家的稳定。银行和保险公司，应在建立我国自己的存款保险制度，降低和化解存款风险方面作出贡献。这也是金融理论工作者的一个重要课题。
　　［编辑：韩艳春］
　　［收稿日期］20010429
　　［作者简介］徐文虎(1950-)，男，教授，现任复旦大学保险研究所所长、上海市法制办专家组成员、上海市保险规划项目研究室副主任、中国保险学会理事、学术委员会委员。孙巍(1975-)，男，复旦大学98级硕士研究生，曾参与《保险知识读本》一书的编写工作。