企业年金税惠难题的分析

    [摘要]2004年是中国企业年金发展提速的一年，劳动和社会保障部会同有关部门出台了一系列关于企业年金的法规，为企业年金的管理运营创造了良好的环境，但各界企盼已久的关于企业年金的税惠政策仍无动静。国际经验已经证明，没有有效的税惠政策就没有企业年金的真正发展，以中国的现实来看，税惠政策的出台已经相当迫切，但制度缺位、财政承受能力、公平与效率都是政府必须考虑的问题。

    2004年5月1日开始实施的《企业年金试行办法》，使各方对企业年金寄望甚高：政府希望企业年金早日在养老体系中发挥其替代作用；金融市场希望企业年金早日成为一支庞大而稳定的资金渠道；托管机构希望企业年金早日成为利润丰厚的业务来源；普通劳动者希望企业年金早日补贴他们的退休生活……。这些希望变成现实都基于同一个前提：企业年金真正能够胜任自己的角色，而这需要相当多的条件——有效的税收制度就是一个贯穿始终的必要条件。

    一、企业年金的双重属性

    企业年金（Corporate　pension　plan），又称企业退休年金、企业补充养老保险金、企业养老金、企业退休金计划，它是企业在参加基本养老保险并按规定履行缴费义务的基础上，根据国家政策自愿实施的一种补充性养老保障制度，旨在为职工提供基本养老保障以外退休、死亡和因病伤残的收入保障的养老保险计划。这一制度安排在明确企业出资的前提下，也鼓励个人负担一部分费用。企业和个人缴费实行基金完全积累，采用个人账户管理，实行市场化管理运营。个人账户归个人所有。职工流动时，个人账户基金可以随同转移。

    一般认为，养老保险体系由三个支柱即基本养老保险、职业年金计划和个人自愿储蓄计划组成。三者之间创立主体不同，基本养老保险由国家设立，企业年金是一种企（事）业行为，个人储蓄计划是个人行为。三者的替代率分别为40%、30%、10%比较合理。

    在我国，企业年金只有10年的发展历史。《国务院关于企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）中规定“企业补充养老保险由企业根据自身经济能力为本企业职工建立”：“国家在建立基本养老保险，保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家政策指导下根据本单位经济效益为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险由企业和个人自主选择经办机构。”2000年国务院颁布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发[2000]42号）是我国企业年金发展道路上的里程碑，它将企业补充养老保险规范为企业年金，同时明确了企业年金应采取个人帐户方式，实行市场化管理运营。2004年1月6日，劳动和社会保障部颁布了于当年5月1日起实施的《企业年金试行办法》，对企业年金的建立、企业年金基金的管理和投资运营做出规定。2004年9月29日，劳动和社会保障部、中国证监会联合签发《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》，并于当年11月对社会公布，首次对企业年金基金账户开设、清算模式、备付金账户管理、交易席位、交易结算数据获取、信息披露等方面对企业年金基金证券投资管理全过程进行具体规定，为企业年金人市奠定了重要的制度基础，也是启动企业年金市场的重要制度保障。一旦企业年金管理运营机构的资格认定办法、专家评审办法及业务运作流程、账户管理系统的技术标准等规定颁布，企业年金人市就将正式启动。/////

    劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》的第1条和第2条对“企业年金”作了定义：“为建立多层次的养老保险制度，更好地保障企业职工退休后的生活，完善社会保障体系，根据劳动法和国务院的有关规定，制定本办法。本办法所称企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。建立企业年金，应当按照本办法的规定执行。”这段话表明，企业年金无疑带有财政色彩或曰行政色彩，是社会保障体系中多层次养老保险的组成部分，其建立和使用将按照国家法律法规進行并受到有关部门的行政监督，必须体现社会公平；由于企业年金是自愿而非强制建立，且其保值增值需要在资本市场中完成，其运营必须按照市场规则进行，因而企业年金天然具有金融属性或曰市场属性，《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》就是针对这一属性的。

    作为资金积累型的现代养老制度，企业年金之所以无法回避税惠问题，正是由其双重性所决定的：财政性决定了政府必须对企业年金的启动和发展提供支持，必要时不排除动用财政手段；市场性决定了只有经济杠杆才能真正撬动企业年金市场，只有雇主、雇员、投资机构各获其利，企业年金才能按照预想的轨道发展。国际经验已经证明，税收优惠是企业年金的引擎，附加限制条件的税惠政策既解决了企业年金“钱从哪里来”的问题，也对“钱往哪里去”做了框定。

    二、税惠政策出台面临的税收难题

    1.制度缺位

    我国税法中针对企业年金计划的法规至今尚属空白，唯一的税惠依据是《国务院关于印发完善城镇社会保证体系试点方案的通知》（国发[2000]42号） 第2项第10款规定：“有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。”此后，在国务院2001年和2004年批复同意的辽宁、吉林和黑龙江3省完善城镇社会保障体系试点实施方案中，关于企业年金的规定均与42号文件完全一致。

    2003年，国家税务总局下发《关于执行{企业会计制度）需要明确的有关所得税问题的通知》，其中第5条第1款规定，企业为全体雇员按国务院或省级人民政府规定的比例或标准缴纳的补充养老保险、补充医疗保险，可以在税前扣除，但关于企业年金中职工个人交纳的部分是否需要纳税仍然没有明确的规定。

    目前，上海、福建、安徽、湖北、山西、云南、广东、山东、浙江、新疆等省市发布了企业年金税收优惠政策，各地的企业年金税收政策差异不大，企业缴费税前列支比例一般为企业工资总额的4%—5%。但工资总额是个笼统的概念，在具体的企业年金建立过程中操作上指导作用比较模糊。

    此外，42号文件只是针对企业缴费阶段的免税政策，没有考虑个人的税收优惠政策。而国外企业年金对个人的税收优惠是最主要的，因为这样可以给员工参与企业年金起到激励作用，保证企业年金有群众参与的基础。

    税惠制度缺位带来的后果是显而易见的：

    从局部来看，1992年，广东省劳动局已出台了《企业补充养老保险意见》，但按照当时的规定，企业补充养老保险（后改称“企业年金”）的资金来源于企业自有资金（税后）。到2001年，参加补充养老保险的企业只有1200家，覆盖面仅9万人。因为如果企业年金不能税前列支，按照规定，可用于员工福利的费用只能列支在福利费项目下。当福利费总额不超过工资总额的14%时，可以在成本中列支，免除33%的企业所得税。但实际上，企业用于企业年金的金额通常比较大，难以纳入福利费项目，因而必须交纳企业所得税，个人还需交纳个人所得税。因此，对于雇员和雇主而言，企业年金计划的吸引力必然大打折扣。/////

    从规模来看，据劳动和社会保障部统计，截至2004年3月底，全国建立年金的企业有22463家，参加计划的职工703万人，分别比2001年增长28%和7.2%。基金结余492.8亿元，而2003年底美国企业年金总规模已达到9.057万亿美元。

    从替代率来看，一般认为三个支柱的替代率分别应为40%、30%、10%比较合理，可现实中我国退休收入几乎全部来自基本社会养老保险；虽然基本养老保险替代率平均来看呈下降的趋势，从1992年95.7%下降到2000年的87.89%，但仍高于设定的58%，个别地区高达100%以上。如果要维持总体退休收入80%的替代率，企业年金的目标替代率应为20%，但目前还不到5%。世界各国标准不一，爱尔兰、荷兰和英国均为50%，丹麦为38%。

    从缴费率来看，我国目前基本社会养老保障的缴费率是28%，个别地区超过30%，如果再加上其它几项保险和住房公积金，就接近50%；将其降下来让位给企业年金，其发展空间就非常大；发达国家的情况差异性较大，但降低社保缴费率以扩大企业年金缴费率是一个发展趋势，美国的基本社会保障缴费率只有 12.4%。

    从覆盖率来看，我国目前的覆盖范围仅为600多万人，占国家基本养老保险参保人数的6%左右，而丹麦、法国、瑞士的年金覆盖率几乎达到100%，荷兰85%，英国、美国、加拿大、德国等国在50%左右，爱尔兰为40%，最低的西班牙也高达15%。

    从占GDP比重来看，美国、英国、日本、丹麦、荷兰等国的企业年金资产储备都超过GDP一半以上，而我国目前只有几百亿元左右，几乎小得可以忽略不计。

    显然，企业年金的现实状况是难以实现其补充养老作用的。

    2.税惠环节

    政府财税政策对企业年金计划的鼓励一般体现在3个环节：雇主、雇员缴费在“税前列支”；基金投资运营取得的收入可以免税或延迟纳税；企业年金支付阶段的免税。不同环节上的征税或免税构成了不同的税收优惠模式，借助征税（tax）和免税（exempt）的英文字头来表示可分为：EET模式，即在缴费和取得收益的环节免税，在养老金的领取环节征税；ETT模式，即在缴费环节免税，在收益和领取环节征税；TEE模式，在缴费环节征税，在收益和领取环节免税； TTE模式，在缴费和收益环节征税，在领取环节免税。其中，EET和TEE只对企业年金的本金征税，区别在于税收是当期还是延期；ETT和ETE对企业年金的本金和收益都征税，被称之为综合税，而区别依然是当期还是延期税收。从鼓励养老金储蓄的角度看，对本金征税优于综合征税。如果比较EET和TEE两种征税组合，尽管在税收激励方面有着相同的效应，但从人们的心理方面来看，在前期征税比后期征税更难于接受。/////

    不同的国家企业年金在整个养老保障体系中的重要性不同，采取的税收优惠政策也有所差别。大部分发达国家采用EET的模式，但在一些公共养老金待遇已经比较优厚的国家，政府对企业年金的优惠政策相对较少，如丹麦就采用ETT模式。

    一般认为，中国更应该采用EET结构，即允许雇主与雇员从他们的税前收入中扣除一定比例的年金缴费额，并减免养老金投资收益所得税，在领取养老金时则征收个人所得税。

    因为该结构是支取时缴税，缴纳年金时免税，这将可以刺激企业和员工建立年金的积极性。税收优惠结构设置的首要前提是让年金用在个人年老后的保障上，如果领取人分批支取年金也可以免税，美国员工一次性支取年金如果全部存人银行也是免税的。

    EET结构的问题在于政府需要放弃一部分即期财政收入以鼓励发展企业年金。据劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平测算，假定从2003年起，中国基本养老保险参保企业普遍建立起企业年金制度，未来20年企业年金总积累额将达到4.75万亿元。国家累计减税总额在2020年将达到9480亿元，这意味着国家每减少1元税收，可使企业年金增加5元积累。何平认为，今后政府支持企业年金的重点方向就是要完善税收政策。

    3.税收公平

    来自保险业的调查显示，对企业年金有需求或潜在需求的企业团体主要有四大类：第一类是以电力、电信、石化、银行等为代表的国有大型、特大型企业；第二类是股份制企业，特别是上市企业；第三类是受国外母公司影响的跨国企业和三资企业；第四类是成熟的大中型民营企业。

    我国从1994年开始进行试点，到2000年底，全国已有16247家企业建立企业年金制度，铁道、交通、邮电、水利、民航、煤炭、有色、电力、石油天然气、银行系统、中建总公司等行业企业集团均不同程度地建立了企业年金制度；全国企业年金基金历年积累为191.9亿元，参加职工人数达560.3万人，已经领取退休金人数达59.7万人。上海、广东、四川、浙江、福建、山东、天津、北京、云南等省市企业年金积累也已超过亿元。到2002年底，企业年金基金历年积累为260亿元，参加职工人数达655万人。/////

    以上的调查和数据表明，遵循自愿原则的企业年金是锦上添花而不是雪中送炭。从企业分类来看，优势性行业企业（特别是垄断性行业企业）才有能力、有意愿加入年金计划——在辽、吉、黑的试点方案中，“生产经营比较稳定，经济效益较好”是企业建立企业年金的3个应具备条件之一，而那些经营状况不好、收入低的企业通常没有能力启动年金计划，后者的员工只能更多地依赖基本养老保险——他们的收入状况决定了靠个人储蓄养老同样困难。从地区分布来看，东部经济发达地区和中西部经济较活跃地区启动企业年金的意愿强烈，而广大中西部经济欠发达地区则没有足够的能力来做这件事。从企业内部来看，低收入的雇员是真正的需要企业年金的人，但由于其现实消费压力，政府通过年金计划给予的税收补助不足以抵消其宁愿花钱而不愿储蓄的愿望，收入较高的雇员则可能对此具有强烈的兴趣—— 对于他们来说，1元的退休缴费额要比1元的现金报酬值钱的多。基于这些原因，目前的企业年金市场发展，在一段时间内、一定程度上不是缩小了反而是拉大了行业间、企业间、城乡间的居民收入差距，这势必引发贫富的“累积效应”和税收公平问题。

    2004年以来，随着《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》、《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》、《企业年金管理指引》的颁布实施，随着中国向外资放开团体险和养老金／年金险业务，随着太平、平安养老保险公司相继获批成立，可以说企业年金市场万事俱备，只欠税惠东风。在关于企业年金的诸项政策法规出台的过程中，迄今未见财政部、国家税务总局的动作，似乎政府对企业年金何时全面开闸尚存犹疑，但中国未实现工业化已进入老龄化的社会现实留给我们的时间已经不多了，政府应该尽快制定有关企业年金的税收优惠政策，并在制定政策时平衡以下关系：

    第一，税惠幅度与财政承受限度的关系。既要保证调动企业建立企业年金制度的积极性，又要充分考虑即期国家财政收入减少的影响。由于企业年金制度的建立遵循的是自愿原则，目前愿意建立此项制度的大都是经济效益较好的大型企业，因此税收优惠制度的制定也要照顾到中小企业的需要。

    第二，税惠模式与具体国情的关系。企业年金税收减免覆盖企业缴费、个人缴费、投资收益和最后领取等环节，应在充分比较不同模式特点的基础上，选择适合中国社会现实的方案。同时，应吸纳美国等国的成熟经验，制定相应的限制性措施，如限制年度企业年金供款额占职工年度工资总额的比例，对提前支取年金基金者实行惩罚性税率等。

    第三，中央政策与地方制度的关系。目前各个省市的企业年金管理机构执行的税收制度虽基本与42号文件一致，但仍有不少地方特色，是制定全国统一的税收优惠的法律规定还是“到哪山唱哪歌”，是需要中央政府通盘考虑的问题。