论“第三条道路”的社会保障制度改革

    摘要：欧洲社会民主党自诞生以来，为了适应环境和形势的变化，多次对自己的理论和实践进行了调整。而作为“第三条道路”理论和实践重要方面的社会保障制度，对其进行改革的目的，无非是为了顺应时代发展和资本主义变化的要求，构建资本主义社会保障制度的新模式，以便更好地调整资本主义社会的基本矛盾，保证资产阶级统治的长治久安。本文就“第三条道路”的社会保障制度改革的背景、理念和改革措施等作一些探讨，以就教于同仁。

    新旧世纪之交，“第三条道路”在西方国家成为一种引人注目的现象。继美国民主党之后，英国首相布莱尔大力倡导“第三条道路”，其他西欧多数国家执政的中左政党也以“第三条道路”来昭示彼此一致或相近的政治纲领和策略。“第三条道路”作为资本主义社会内部出现的一种社会改良主义，是各國社会民主党为了摆脱困境、迎接挑战而提出的一套提高竞争力和就业能力、限制和削减消极与不稳定因素的政策体系，是对传统民主社会主义价值观念、政治纲领、经济政策等进行调整和修正的结果。“第三条道路”力图寻找解决资本主义社会经济问题的整体方案，社会保障政策的调整和社会保障体制的改革是其主张的重要方面。

    一、“第三条道路”的社会保障制度改革背景

    1992年欧洲社会党成立后，努力以带有社会民主主义色彩的战略和政策，推进欧盟一体化进程。建立统一的欧洲社会保障体系的问题也逐渐提上了日程，即要将原来局限于欧洲各国范围内分散的社会保障体系变成一个统一的体系，在欧盟范围内建立起基本和统一的社会保障制度框架。这种欧盟范围内统一的制度框架，将体现欧洲社会保障制度和政策的基本特征，规定欧盟最基本的社会保障项目和决定各国在社会保障方面的责任分担模式。如欧洲社会党强调，必须推动各成员在社会政策领域的协调与合作，捍卫和发展欧盟已经取得的社会政策成就，把欧盟建成一个优于世界其他地区的具有“欧洲”标准的社会联盟。为此，要实施更为有效的社会保障制度，逐步满足以下要求：维护职工的社会权利，改善职工的劳动条件，确保他们在工作中的安全与健康；实行更多的经济民主，扩大职工参与权；保障不同类型的职工享有平等的待遇，在欧盟成员国之间流动的职工，同所在国职工在工资、税收和社会保险方面享有同等待遇；实行更有效地照顾老年人的政策，保障老年人在安全和尊严中过自主的生活；制定帮助残疾人的行动计划，使他们能得到接受教育和培训的机会，进入职业生活和社会生活；实施克服社会分化和促进团结的政策，对社会弱势群体提供救助等。同时，欧洲社会党还主张，在欧盟范围内制定社会保障资金开支的总体方案，通盘考虑欧盟结构资金、互助基金和社会基金的分配和使用，以保证以上社会保障政策的落实。欧洲社会保障政策一体化进程的不断加快，使欧洲不同国家之间的社会保障制度正以较为积极的姿态向同一目标迈进， “从近年来北欧诸国社会保障制度点点滴滴、潜移默化的变革中也能感觉到，北欧国家模式的社会保障制度正在逐步地与英国贝弗里奇和德国俾斯麦模式或者说欧洲大陆主流模式的社会保障制度靠近、渗透与融合”。

    二、“第三条道路”的社会保障制度改革理念

    “第三条道路”的社会保障制度改革理念，大致有以下几个方面：

    1、强调社会保障制度中权利与义务的平衡。过去民主社会主义的社会保障基础价值观，大都强调全民福利、确保福利开支、扩大保障覆盖面、提高保障水平，较多地强调公民的基本生活权利，突出维护社会公正。“第三条道路”的社会保障理念，强调要实现社会保障的供给与需求、市场经济的公平与效率、社会成员的权利与义务的平衡，以减少和避免滥用权利的现象，在坚持“享有社会福利是公民合法权利”的前提下，转向从社会索取的权利与为社会尽责的义务应同时并举，“不承担责任就没有权利”。/////

    2、实现从“消极福利”（Negative Welfare）向“积极福利”（Positive Welfare）的转变。建立以提高就业能力取代就业保障为核心的福利体制，从救济性的福利政策转向开发性的福利政策，把生活福利改变为工作福利。社会保障资金支持的重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作，“在任何可能的情况下要投资于人力资本，而不是直接给予利益”。使社会保障政策与讲求竞争和风险意识相联系，以培养个人对自己负责的精神和独立意识，发挥社会各种组织和机构的作用，使它们对社会保障制度建设有更积极的贡献。吉登斯宣称“贝弗里奇在 1942年撰写的报告中，公开向匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰宣战，此举使他名气大振。这就是说，他侧重关注的几乎完全是否定性的方面。今天，我们应当倡导一种积极的福利，公民个人和政府以外其他机构也应当为这种福利作出贡献，而且，它还将有助于财富的创造。”

    3、变“社会福利国家”为“社会投资国家”（Social Investment State）。要重新定位国家的作用，要在风险与安全、个人责任和集体责任之间建立新的关系。要本着利益均衡的原则协调劳资关系，既要维护工人已经获得的经济、社会权益，也要使企业家为投资、革新和增加就业作出努力。主张建立以企业家和工会为主体、有广泛社会力量参与的“劳动、革新和公正联盟”，形成一种积极的社会伙伴关系。为此，要改变过去那种征收高额累进税，造成压抑经济发展的现象，要减少税收，改善投资环境，形成良性经济增长，增大福利总数。吉登斯认为，政府应通过提供工作机会，投资人力资源，进行终身教育，创造良好环境，开展公私合作，以形成一个积极改革的福利国家——积极福利社会中的社会投资国家。

    三、“第三条道路”的社会保障改革措施

    “第三条道路”的社会保障改革措施，主要有以下几个方面：

    1、调整就业与福利的关系，帮助和鼓励工作年龄人口从事工作。帮助和鼓励人们通过从事工作来摆脱贫困和对福利的依赖，并获得生活保障，是“第三条道路”社会保障制度改革的首要政策。 20世纪90年代末，英国工党和德国社会民主党执政后，相继把增加教育经费、培养开发人的潜能和终生教育作为其新政策最优先考虑的领域，“对学校进行新投资以给年轻人他们所必须的技能”成为重中之重。在工党执政的第一年中，就把大量财力投向教育和卫生保健，并在三年内达到了400亿英镑。英国政府制定并推行了大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、失业者、单亲父母、残疾人制定了不同的行动计划，并且采取丁一系列的政策措施，如将工作作为领取社会补贴的必要条件，规定最低工资以加强工作的吸引力；增加就业培训，促进失业者参加工作或接受培训；以补贴的手段促进失业者到私营机构、志愿者机构、社会工作机构等工作，或接受全日制或职业教育和职业培训；为单亲父母提供儿童看护服务，保证他们在就业的初期领取救济金等。总之，政府在承担起改善公民就业机会责任的同时，也要求有劳动能力的个人相应承担起自己的责任。法国政府也针对失业者和低收入者的不断增加，加大了反贫困政策的力度，包括实行“最低社会融入”补助、青年培训计划等。德国施罗德政府执政后，进一步强化反失业措施，耗资20亿马克启动了“紧急就业计划”，建立了由政府、企业、工会组成的“劳动联盟”，共同协调就业政策。/////

    2、加强对弱势群体的救助，努力减少贫困现象。以英国工党为例，英国工党政府从四个方面加强了对贫困群体的帮助。具体措施包括：以增加工资的形式直接向低收入家庭支付税收信用；改革国民保险捐税制度，对最贫困者实行10%的所得税率；改革有可能增加贫困和失业的收益制度，使那些在原有体制下没有得到充分保障者得到更多的照顾；提高那些没有加入职业保险计划或者保险金不能维持基本生活者的保障待遇，以便他们过上体面的生活。英国提高了无法缴纳社会保险费的残疾人的严重伤残补贴标准，将儿童福利从原来的每周2.95英镑，提高到14.4英镑，使低收入家庭的税收减免可以弥补儿童看护费用的70%.

    3、提高社会服务质量，减轻保障支出压力。 1998年，英国工党政府公布了题为《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书，提出要提供高质量的教育、保健和住房公共服务，将政府的工作重心从发放福利转向提供良好的公共服务，使现代社会保障制度灵活、高效、便民。1999年2月，英国政府发布了新的国民照顾战略，在保障受照顾者的健康、摆脱照顾、社区服务和帮助他们从事力所能及的劳动等方面确定了政府变革的思路。地方政府对社会服务将负起更大的责任，同时在中央政府设置社会服务监督员，每年对社会服务事业的运行状况实施监督。

    4、推动社会合作，发挥志愿者组织与慈善组织的作用。推动社会合作计划，培育国家、企业和个人彼此协调负责、积极互信、充满创新和活力的公民社会。英国在社会保障制度改革中，十分注重发挥国民诚信（NationalTrust）、救世军（Salvation Army）等志愿者组织和慈善组织在提供就业机会、改善社区环境、提供照顾服务、培训失业者等方面的作用。非政府组织对社会保障体系的介入，是“第三条道路”福利政策的明显特色。

    5、打击和防止福利欺诈活动，减少福利资金损失。英国政府加大了对福利欺诈活动的调查和处罚力度。如赋予地方政府在调查户主欺诈问题上更大的自主权，并提供相应的经济激励；建立跨郡市的联合工作小组来调查有组织的欺诈活动；设立反企业欺诈热线来加强对雇主逃避社会保险缴费的打击。同时，还通过立法对福利欺诈行为进行有效的惩罚，改变了过去对于欺诈行为，除了要求退还多发的福利金并扣发一部分福利金外，只能靠提起诉讼这种成本较高且费时的手段来对付欺诈者的状况。1997年颁布的《社会保障欺诈管理法》，又赋予了社会保障管理部门和地方政府更大的经济惩罚权，并且规定了一项新的罪名——“不诚实误述罪”。同时建立的福利欺诈巡查员制度也为提高社会保障各部门反欺诈活动的效果及加强地区合作起到了积极的作用。

    总之，作为“第三条道路”理论和实践重要方面的社会保障制度的调整和改革，其实质和目的，无非是为了顺应时代发展和资本主义变化的要求，构建资本主义社会保障制度的新模式，以便更好地调整资本主义社会的基本矛盾，保证资产阶级统治的长治久安。从它的经济基础、制度环境和根本目的来看，“第三条道路”社会保障制度的改革，当然带有它的天然阶级性和历史局限性。但作为社会保障制度发展进程的重要一环，无论是从基本理念上还是在政策措施上，都具有其进步、科学、合理的一面，甚至就社会发展和现实实践而言，后者表现出了矛盾主要方面的特征。

    首先，“第三条道路”的社会保障改革是为了适应形势的变化，而呈现出合理的意义。随着经济全球化和科技革命的深入发展，在资本主义国家经济结构和社会阶级结构的变化以及人口老龄化的形势下，社会保障制度也面临新的问题和新的矛盾，必须适时地进行调整和改革，以适应形势的要求。“第三条道路”调整社会保障项目，转移社会保障重点，制定新的社会保障政策，是为了使社会保障制度得以在新的形势下发挥最大的效用。如吉登斯所言，社会保障制度的改革，“不是为削减而削减，只是为了适应新的形势变化”。/////

    其次，“第三条道路”的社会保障改革提出了更为全面的社会改革方案，而呈现出进步的意义。面对欧洲传统社会保障制度的困境，“第三条道路”并没有象新自由主义者一样，把所有问题的解决归结到经济发展问题上，绝对的强调社会保障制度完全依赖于经济发展水平。他们也没有象新保守主义一样，简单地运用市场的优胜劣汰机制。而是在强调社会成员责任意识的同时，坚持关怀市场竞争中的弱者和失败者。其社会保障新政策的提出，主要是为了克服“从摇篮到坟墓”的保障制度“所导致的异化和官僚主义，以及既得利益集团的存在”。其社会保障改革的现实目的，主要地还在于增加社会成员的福利，“积极福利思想将把贝弗里奇所提出的每一个消极的概念都置换为积极的：变匮乏为自主，变疾病为健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造”。

    再次，“第三条道路”的社会保障改革的思路和做法符合社会保障的一般规律，具有普遍的意义。针对社会福利国家的弊端，“第三条道路”社会保障改革的一些思路，如保持公平与效率、权利与义务的均衡；加强人力资源开发，增加再就业能力；实行积极福利，减少人们对社会保障的依赖；推行社会合作，发挥社会组织参与作用等做法具有相当的普遍性，包含某些人类在社会保障方面的探索取得的科学成果，应当给予恰当的分析和评价。有些观点从“第三条道路”主张削减某些社会福利项目、压缩社会福利开支，鼓励投资创业、实行劳资合作等具体政策出发，就判断其为资产阶级统治的帮凶，进而抹杀其社会保障改革的进步意义，未免失之为简单和武断。

    当然，“第三条道路”的社会保障制度改革，本身就是一个探索和实践的过程，在推行中也遇到了种种阻力。虽然在发展经济，改善人民生活方面做出了一些成绩，但能否完全达到预期成效，还有待于实践的检验。