保险偿付能力监管及其国际比较研究

    [摘要]：本文讨论了以偿付能力监管为核心的保险监管理论基础和我国强化保险监管的必要性 ，通过比较几个典型国家监管体制的各自特点 ，提出了我国保险监管走向科学有效的政策建议 ，以保障我国保险市场的健康有序发展。
　　[关键词]：保险监管；偿付能力；比较研究

　　20世纪中叶以来 ，随着世界范围内“金融深度化”和“金融自由化”的不断发展 ，各国在实践中不断强化和优化对本国金融机构和金融市场的监管 ，以保障金融体系的安全、有效、公平和盈利。作为提供契约型的金融产品和金融服务的重要金融媒介 ，同时又是以风险作为经营对象、以风险管理作为盈利来源的保险机构 ，自其诞生之日起就受到各国金融管理当局的严格监管。

　　金融管制的最优社会福利理论认为 ，市场经济下金融监管的必要性来源于金融业的自然垄断、外部效应和不对称信息。从这三个方向出发对我国保险业进行简单分析 ，很容易感到我国加强科学有效的保险监管的迫切性和重要性 ：（1 ）完全市场经济国家中可能导致社会福利损失的一个原因是完全竞争的市场由于规模经济的作用而逐渐走向自然垄断 ，这通常是通过联合、兼并等手段扩大经济规模 ，降低成本 ，获得明显的竞争优势 ，从而提高产量并操纵市场价格 ，使小型的竞争对手退出市场。对我国刚刚开始“发育”的保险市场来说 ，自然垄断是由计划体制下的“人民保险”转制而来的历史状况 ，保险产品的品种、产量和价格还是由主管部门说了算 ，有很高的人为的进入壁垒 ，保险企业是国有经济的“一奶同胞”，这样形成了事实上的自然垄断。（2 ）保险业具有高负债经营的特点 ，其所具有的外部效应是十分明显的 ，即保险业提供的产品和服务的消费过程中 ，社会效益小于私人效益 ，社会风险大于私人风险 ，也就是说一家保险机构如果倒闭 ，将只会承担自身资产范围内的责任 ，而不会承担其所引发的市场振荡、连锁倒闭等社会问题的任何责任 ，这么巨大的外部不经济使政府监管部门的介入成为必需。我国保险业还存在着法律法规的滞后、各种市场主体尚未确立等现实问题 ，将使外部不经济更为凸现。 （3 ）保险产品是一种背后是复杂的数学模型的风险契约 ，在保险人和投保人之间天然存在着技术方面的信息不对称 ，再加上市场欺诈等风险 ，不对称信息所产生的逆向选择和道德危害也是非常明显的。由此 ，我们所讨论的保险监管是为尽可能保证社会福利的最优 ，政府所采取的一种制度安排和市场介入。换句话说 ，就是一个国家的金融管理部门或其保险监管的执行机关 ，依据法律法规对保险市场和企业进行监督和管理 ，从而保证保险市场的正常秩序 ，确保保险人经营的安全和盈利 ，维护投保人的合法权益。其中 ，保障出险后保险合同的如期履行是最为核心的问题 ，因此保险监管部门一般都将监管重点集中在对保险人偿付能力的监督方面。

　　一、保险偿付能力监管

　　保险人的保险偿付能力一般是指保险人对所承保的风险在发生超出正常出险概率的赔偿和给付数额时的经济补偿能力。由于保险人是通过分析以往长期同类风险的大量、完善和健全的损失或赔付数额资料的前提下 ，依据一定的数理模型 ，并假设过去同类责任赔款和给付的经验与未来状况大致相同 ，从而计算出损失概率以确定该保单的纯保费。由于风险发生的随机性、随着时间推移的事故不确定性以及风险计算的技术误差 ，实际发生的损失额与预计的损失概率之间通常有偏差 ，当前者大于后者 ，通常称为出现负偏差时 ，该保险人就面临着偿付能力问题。/////

　　由于保险人的偿付能力是保证其履行社会稳定职能的核心能力 ，一个国家的经济越发达 ，其保险业承担的社会稳定作用就越大 ，对保险业偿付能力的要求就越高 ，而一旦这个能力与其所承担的社会责任不相适应 ，轻则损害被保险人的利益 ，重则会危害整个保险业的经营秩序 ，因而必须由国家进行监督管理。国家有关金融管理机构的保险监管主要是通过立法或其它手段对保险企业的偿付能力加以监督管理 ，如包括开业资本金和总准备金在内的偿付能力控制、法定最低偿付能力额度控制、确保保险企业流动性的保证金控制、定期或不定期的财务稽核控制、违规惩戒控制等。强化对保险偿付能力的监管 ，一方面可以确保被保险人的利益 ，充分发挥“社会稳定器”的作用 ，另一方面也可以保证保险企业的风险管理的完善和财务稳定 ，也是整个保险市场安全运行的客观要求。

　　二、保险偿付能力监管的国际比较

　　发达国家对保险偿付能力监管的系统的研究和实践是自 2 0世纪 80年代开始的 ，1 993年 ，越来越多的国家注目于保险业蓬勃发展所导致的税赋流失、资本的过快流动、危机防范技术的滞后等有害于经济健康发展的危险信号 ，此时 ，OECD保险委员会成立的保险偿付能力监管的专家小组 ，主要通过调查和分析成员国的保险机构维持偿付能力的技术 ，从而来检查该国保险监管系统的安全性。专家小组通过国际性监管规范的推行、监管机构的建立、预警技术的使用和出现问题时提供恢复的方法 ，为各国保险监管的工作提供参考性意见。但是 ，成员国在各自保险业历史发展的基础上 ，逐渐形成了基本适合本国经济特点的保险监管系统。

　　1 .美国的“各州立法管理 ，联邦协调监督”的监管体制

　　美国保险监管是以保护投保人的利益、确保保险人的偿付能力和保险费率的公平合理为目的的。由于美国是一个联邦制国家 ，历史形成了股份有限公司、相互保险公司、个人或合伙制公司等多种保险机构的组织形式 ，而联邦政府和各州对保险监管均有分别的立法和实施 ，1 945年国会通过的“麦卡伦。弗格森法案”将保险业的基本管辖权赋予了各州政府 ，联邦政府则负责全美保险业的劳资关系和联邦课税管理 ，以及各州保险监管立法的协调 ，也就是说 ，联邦保险局和各州保险局是平行关系 ，各司其责。一般联邦保险局只负责洪水保险、农作物保险、犯罪保险等特定业务的监管 ，而遍布全美的 55个州保险局则对几乎所有的商业保险机构进行监管。为对各州保险监管的行动进行协调并加快统一化的进程 ，美国成立了全美保险监督官协会 （NAIC） ，成员由各州保险局局长组成 ，主要职责为讨论保险立法和有关问题 ，并提供样板法律、条例、保险合同等 ，供各州保险立法或修正所参考 ，经过相当长时间的努力 ，全美尽管有 55部保险监管法律 ，但其内容已无多大的区别。

　　NAIC倡导的对保险机构监管的一种早期预警信息系统 （IRIS） ，有效地监督了保险机构的财务安全 ，对全美保险业的繁荣发展作出了重要贡献。IRIS是对所监管的保险机构的资本金、盈余与前年的比率 ，以及总保费的佣金占有率等财务比率依据各州统一的年度报告加以计算 ，筛选出“紧急监视公司”和“目标监督公司”两种保险机构 ，NAIC将此类公司名单通知所在州的保险监督官 ，责令该公司对其有关脱离正常范围的财务比率追查原因 ，并限期改正 ，从而预先防范该公司出现偿付能力问题。

　　美国是世界第一保险大国 ，其保险监管的法律法规也最为完善 ，监管措施也最为严格 ，机构的设立和业务的开展均需经过州政府的批准 ，除了资本、资信等要求比一般金融公司高之外 ，审批条件已经十分规范 ，而且对外资保险机构普遍给予国民待遇。以纽约州为例 ，为实现保险偿付能力的监管 ，州保险法规定人寿保险股份有限公司经营的最低资本金为2 0 0万美元 ，而且一部分必须托管 ；规定的年度定期累积责任准备金的指导思想比较保守 ，因此提存数额较高 ；美国保险监管还规定了寿险和非寿险的分业经营原则 ，保险和证券业、银行业基本隔离的原则 ，但在母子公司之间可以兼营 ；保险机构股权投资的总额一般限制在法定资产的 40 %以内 ，其它投资范围依次为联邦政府债券、州或市政府债券、抵押贷款、企业债券、优先股和普通股。随着金融全球一体化的进程 ，美国已经逐渐放宽保险监管的严厉程度 ，如保险产品的不断创新、保险资金投资范围的扩大、1 999年末国会通过的可允许各种金融媒介相互进入各自的经营领域的法案等 ，以维持美国保险业的全球竞争力。/////

　　2 .英国的“单头直接”的监管体制

　　由于历史的积累 ，英国被公认为全球最发达、最富有竞争力的国际保险和再保险中心之一 ，1 990年全英国的保费收入超过 1 0 0 0亿美元 ，占世界总保费的 7. 5%.英国颁布的《保险公司法》规定 ，政府内阁的贸工大臣享有对保险业实行全面监督和管理的权力 ，而其保险监管的实施机构为贸工部下设的保险局 ，主要针对保险市场上商业保险公司的监管实施 ，同时通过立法对劳合社保险市场实行行业自律的管理。

　　英国以《保险公司法》和《金融服务法》为核心的保险监管法规体系规定了保险局主要监管工作内容为 ：审批保险业务申请 ，调查违规经营 ，保险业高层经营人员的审查 ，报表审核或现场稽核 ，必要时依法进行干预经营、撤销营业许可等。英国还规定了提取风险准备金和法定保证金的制度 ，保证基金为法定偿付能力额度的 1 / 3 ，另外其对保险经纪活动和保险资金的投资运作均以行业组织的形式进行限制和约束 ，从而最大限度地维持对被保险人的偿付能力。

　　3 .日本的“集中单一 ，外严内松”的监管体制

　　根据日本《保险业法》的规定 ，大藏省下属银行局保险部是日本保险业的直接监管部门 ，大藏大臣是最高监督官 ，大藏省内还设有保险审议会等官方咨询机构。与欧美保险市场上各国、各种形式的保险机构自由竞争的情况不同 ，日本是一个集中型的保险市场 ，只有几个有深厚官方背景的保险公司形成寡头 ，政府又极力保护本国企业优先权 ，严格限制国外保险公司的展业经营。 1 996年以来 ，日本颁布了《新保险业法》，建立了具有本国特色的监管体制。

　　首先 ，保险部的监管工作重点由市场准入的严格审批转向对保险人偿付能力的管理 ，注重了对投保人利益的保护 ；其次 ，对保险机构及其分支全方位进行公开标准和规范的监管 ，并且推动市场的分化和适度竞争 ；第三 ，国内保险业从产寿险的分业经营逐渐允许通过一定方式相互渗透 ，同时允许相互保险公司向股份制保险公司统一转制 ；最后 ，日本还健全了保险机构从市场退出的机制 ，允许保险公司破产 ，政府投入资金仅限于保护投保人的利益。另外 ，从体现偿付能力的保险公司财务指标规定方面 ，监管当局也大幅度进行了调整 ，如提高设立保险公司的最低资本限额 ，从 3 0 0 0万日元提高到 1 0亿日元 ；设立了投保人保护基金 ，产险公司基金规模为 3 0 0 0亿日元 ，寿险公司基金规模为 2 0 0 0亿日元。

　　4.韩国的“双头监管为主 ，行业自律为辅”的监管体制

　　韩国的保险监管机构由财经院和保险监督院共同担任。财经院的职责为负责建立实施保险监管的法律法规 ，制定行业发展政策 ，审批经营保险业务的许可 ；而保险监督院是于 1 988年成立的 ，负责检查各家保险公司的经营 ，调查处理保险人和被保险人之间的纠纷 ，以及管理保险保证基金等 ；另外韩国还有保险理事会、保险发展学院、寿险协会、非寿险协会等半官方行业组织 ，为保险监管提供自律和决策实施的支持。

　　韩国的保险偿付能力监管主要包括以下几项制度 ：保险产品报告制度 （规定了产品报告审批的规范和程序 ） ，资产管理制度 （规定了安全性、效益性和社会福利性三项原则 ） ，保障存款制度 （注册资本的3 0 %必须以现金形式存入保险监督院 ） ，准备金制度（规定保险公司必须提取保费准备金、未到期保费准备金、分红准备金等 ，每年留存保费总额不能超过净利润的 5倍 ） ，保险保证基金制度 （各家保险公司每年须缴纳其保费收入的 0 . 1 %给保险监督院 ，作为保证金使用 ）。/////

　　三、对我国保险监管的政策性建议

　　1 .建立我国规范的保险保证金制度

　　保险保证金制度是事后监管的主要手段之一也是保险行业自身对个别机构发生偿付能力危机时进行救助的源泉。我国虽然在《保险法》中规定了保险公司成立后应当按照其注册资本总额的 2 0 %提取保证金 ，但没有明确规定如何使用保证基金和如何进行危机救助 ，而且保证金仅仅有这一来源还嫌不够广泛。应有一个专门的行业中立机构来负责运行这个金 ，来源应扩大为法定缴纳保证金、各级政府或企业的捐赠、基金经营收入、行业积累等 ，保险立法应详细制定事后监管的责任分担和操作程序等 ，尽可能使保险机构的偿付能力有一个完整的监管保障 ，从而在全方位保障投保人或被保险人的利益。

　　2 .完善市场主体 ，发展保险中介

　　由于保险业广泛地存在着信息不对称的现象 ，被保险人的信息劣势使市场状况与保险偿付能力监管的初衷相背离 ，所以无论从理论上抑或发达国家多年的实践 ，均证明了完整的市场体系离不开各类市场主体的完善 ，因此保险中介必须得到大力发展。保险中介主要有代理人和经纪人两种 ，两者均是保险合同双方的媒体 ，前者站在保险人的角度 ，作为保险产品的推销商和售后服务提供者 ；后者是站在投保人的利益角度 ，作为保险产品的选择分析者和消费指导咨询者。只有两者共同存在 ，并在科学的监管下正常发挥市场主体的作用 ，保险市场才能有序而健康发展。我国的现状为 ，只有零星的属于保险公司的代理人个体 ，非但缺少市场独立性 ，而且没有形成规模的代理公司群体 ，而经纪人制度的出台仍在期待之中 ，尽管经纪人资格考试已经试行了一届。

　　3 .打破寡头垄断 ，保险公司实施小型化、股份化、多种成分化 ，鼓励市场竞争

　　与银行业的监管问题一样 ，营造合理适度竞争 ，客观上需要大量中小型的、非完全国有的保险企业成为市场主力 ，市场准入稍稍放松 ，严格科学监管 ，形成依据监管和稽核结果的优胜劣汰机制 ，在行业或监管当局有能力确保投保人利益的前提下实现市场退出通道的畅通。/////

　　4.利用科学有效的风险预警制度 ，强化监管机构的预防监测能力

　　以 NAIC的 IRIS（保险监管信息系统 ）和 RBC（基于风险的资本管理方法 ）为代表的保险机构偿付能力风险预警机制已经在世界各国广泛运用 ，并各自进行本国化的改良 ，目前我国的保险监管还流于主观性和经验性。

　　5.统一并科学化体现偿付能力安全性的各项

　　财务指标包括责任准备金、理赔支付余额、经营安全性评价标准等在内的体现偿付能力的各项财务指标应由监管当局组织专业的科学测算 ，在行业的支持下制定合理的指标体系 ，既作为预警制度的阈值标准 ，也成为公认的评价尺度。

　　6 .促成地位独立、自律性强的行业组织的建立

　　成功有序的监管离不开行业组织的自律配合 ，市场有竞争就有部分的妥协和合作 ，在这里 ，独立的、有权威的行业组织将发挥无法替代的作用。行业组织在起到市场主体间联络、信息、技术咨询和共享服务等作用的同时 ，其最重要的角色是应在某种程度上独立充当市场秩序的维护者和行业经营行为的仲裁者。监管当局应极力扶植此类半官方的行业组织的出现和成熟 ，以行业的自律担负起监管的辅助作用。

　　总之 ，以偿付能力监管为核心的保险监管是一个国家保险市场健康发展的重要因素 ，对正在逐步发育成熟的我国保险业来说 ，只有借鉴发达国家先进的监管体制和科学的监管技术手段 ，结合我国市场特点 ，才能逐步形成中国特色的科学、有效、合理、适度的保险监管体制。