新中国社会保障制度的建设与发展

    新中国的社会保障制度，是逐步建立起来的。它虽然与历史上的社会保障实践有着渊源关系，却又与旧中国的社会保障制度无直接继承关系。考察社会保障制度５０年来的实践，可以划分为如下五个时期：

　　一是创建时期（１９４９—１９５６）。这一时期以１９４９年９月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》为最基本的法律依据，以１９５１年政务院颁布的《劳动保险条例》为重要标志，加上此前建立的优待抚恤制度，以后施行的救灾救济、公费医疗政策和国家机关工作人员退休、退职制度等，到１９５６年时已初步创立了以国家为责任主体的社会保障制度。这套制度对于医治战争创伤、巩固新生政权和稳定社会秩序起到了重要作用。

　　二是调整时期（１９５７—１９６８）。这一时期为适应新形势的发展，中央决定对社会保障制度进行调整与完善，国务院为此先后颁行了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于精简职工安置办法的暂行规定》等，卫生部、劳动部、内务部等亦发布有关决定，对公费医疗、劳保医疗、农村五保保障和军属优待制度等进行相应的调整。其成效是退休制度趋向正常化、社会保险覆盖面扩大，但因受当时政治上日益趋“左”和经济波折的影响，对社会保障的调整任务并未完成。

　　三是挫折时期（１９６９—１９７７）。“文化大革命”使新中国的社会保障事业遭受了重大挫折。以１９６８年底撤销主管救灾救济、社会福利等事务的内务部为起始标志，１９６９年财政部发布的《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见》更造成劳动保险从此失去统筹机能并蜕变为企业或单位保障制。作为企业职工劳动保险统筹管理部门的工会组织亦被停止活动，其直接后果就是企业办社会和社会保障单位化，并最终使我国的社会保障制度成了相互分割的板块结构状态，即国家保障制、企业保障制和乡村集体保障制三个相互封闭、脱节的板块组成的社会保障模式。

　　四是修补时期（１９７８—１９９０）。党的十一届三中全会的召开，为扭转社会保障领域的混乱状态创造了较好的政治、社会条件。１９７８年五届人大决定重新设置民政部，结束了全国社会救济、社会福利、优抚安置事务无主管部门的局面；国务院则先后颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤条例》等法规，有关部门亦制定了《农村合作医疗章程（试行草案）》等；同一时期，还在部分地区开始了国有企业职工待业保险、集体企业职工养老保险及救灾保险等的改革试点。但就社会保障制度整体而言，这一时期所做的工作主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的退休制度，是对挫折时期造成的某些后果进行挽救性的修补。

　　五是创新发展时期（９０年代以来）。随着经济改革的不断深化，建立社会主义市场经济体制被确定为我国经济改革的目标，从而在根本上触动了板块式结构的传统社会保障制度。如乡村承包责任制的推行意味着乡村集体保障制失去了现实基础，而城镇经济改革所带来的经济主体多元化、劳动力市场化，均决定了只有对社会保障制度进行重大变革，才能使这项事关亿万国民切身利益的事业获得真正的发展。因此，在经历一段时期的摸索后，我国的社会保障制度在９０年代进入创新式的改革、发展时期。自１９９０年起，全国人大加强了与社会保障相关的立法工作，先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等；国务院则在继１９９１年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，不仅制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，制定并实施了大规模的“八七”扶贫攻坚计划等，我国的社会保障制度由此走上改革创新的发展道路。

　　尽管新中国社会保障制度的建设与发展过程非常曲折，但５０年来的实践却雄辩地证明了它对我国经济与社会的稳定发展起到了不可替代、不可磨灭的作用。

　　一方面，社会保障制度有效地维护了国家的稳定。新中国成立５０年来并未出现过因为灾祸、贫困等而导致的社会动乱。这在幅员辽阔、人口众多、灾害频繁、发展落后的中国，确实是一个奇迹。在这个奇迹中，除社会主义制度本身所具有的保障功能外，自５０年代初期相继建立的劳动保险、社会救济、社会福利、优待抚恤、公费医疗等社会保障制度，亦使亿万国民在各种灾祸及贫困面前免除了生存危机。这正是社会稳定发展的重要前提与基础。

　　另一方面，社会保障制度有力地促进了我国社会的发展进步。一是贫困人口大幅度减少。政府通过经常性的救灾救济措施来解除城乡贫困人口的即期生存危机，更通过实施大规模的扶贫工程劳促使贫困人口摆脱贫困，大多数城乡居民家庭已步入小康生活阶段。二是人口素质大幅度提高。国家通过传统的公费医疗、乡村合作医疗制度和目前正在建立的医疗社会保险制度等，使亿万国民的健康得到了有效保障，不仅早已洗掉了“东亚病夫”的耻辱，而且人均预期寿命日益接近发达国家的水平；义务教育等的实施，使全国人口的文盲率由建国前的９０％以上降到现在的１０％以下，受过高等教育的人口比重日益扩大。三是人民的生活质量大幅度提高。如养老金使老年人得以安享晚年，医疗保险使疾患者免除了沉重的经济负担，失业保险支持着失业工人重新就业，康复事业帮助残疾人融入主流社会，等等，人民免除了许多后顾之忧，安全感、信心感的提升又促使着生活质量的提升。四是新型的社会保障制度，还有力地维系和润滑着市场经济的运行，成为我国社会发展进步的重要推动力量。