东欧社会保障体制的改革及借鉴

    摘要：东欧国家经过数年努力，建立了较为完善的社会保障体系，以独立于国家预算外的社会保障基金取代了原由国家统包的社会保障体制。社会保障基金由失业救济，医疗保险基金、养老保险基金构成，按市场机制运营。

    在经济转轨过程中，东欧国家十分重视对社会保障制度的改革，把加强社会保障作为保持社会安定的一项重要的政策措施。面对政治和经济体制发生的重大变革，随之而来的物价飞涨、失业人数激增、国家财政状况恶化、社会贫困加剧使东欧国家已经困难重重的社会保障体制受到更猛烈的冲击，其缺陷和弊端更加暴露无疑：（1）社会保障覆盖面狭窄，不适应多种就业形式并存的新的就业局面。尤其是社会保险，主要限于国营单位的职工和部分集体企业的职工，从而限制了劳动力向多种就业方向的流动，限制了其他经济成分中的职工获得社会保障的权益以及他们应尽的相应义务，因而也难以做到全社会范围内有效地分担风险。（2）社会保障事业多头分散管理，效率低下，规模程度极低。（3）社会保险的社会化程度低，面对迅速发展的城市化、老龄化形势难以发挥持久的作用。因此，要建立与市场经济和国力相适应的社会保障体制，就必须改革原有的社会保障制度，使其真正起到促进经济发展。保障人民生活的作用。

    为此，东欧国家本着“人人有权享受，人人必须参与”的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有：

   （一）优化社会保障管理体制，改变承办单位及筹资渠道

    东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。社会保障基金主要由失业救济、医疗保险和养老金三部分组成。这一新的社会福利体制的核心是建立一个社会福利保护网，使社会的困难阶层获得社会福利保障，保持并改善现有的生活条件，支持预防性的解决措施。

   （二）失业救济制度的改革

    在过去40年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况恶化，失业人数剧增，1993年东欧地区的失业率平均超过了12%，随着社会保障措施的实施，这一比例近年来虽有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亚的失业率为13.0%，匈牙利为10.1%，波兰14.0%，斯洛文尼亚13.5%。来势凶犯的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济政策带来巨大压力，还危及到社会的稳定和繁荣。东欧各国先后将失业保险列入社会保障体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会，如匈牙利的全国就业政策利益协调论坛（即全国劳动力市场委员会）和地方就业政策利益协调论坛（即州劳动事务委员会），以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以及本地区内劳动力均衡分布。并设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金，为失业者提供各种物质帮助和职业培训。同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利《就业法》规定，凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。/////

   （三）医疗保险制度的改革

    东欧各国先后将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由投保为及其所在单位和国家三方共同承担。国家负责扩建保健设施、培养医务人员、实施全国性的保健计划，以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足时，国家可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。投保人从工资中，或从开始经营活动之日起按规定定期缴纳医疗保险金。在职职工，包括职业军人、警察、消防人员等的医疗保险金，由职工本人和所在单位平均分担。领取退休金者的医疗保险金视实际收入而定，有的由社会保险公司全包，有的则由本人和社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在失业保障制度实施后，则由失业保障基金负担。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门负责。农民个体经营者和私人业主的医疗保险金按规定定期由本人缴纳。社会保险金的缴纳比例是：波兰——雇主和雇员缴纳工资总额的49%；捷克——雇员缴纳工资收入的13.25%，雇主缴纳工资总额的35%；斯洛伐克——雇员缴纳工资收入的11%，雇主支付工资总额的35%；罗马尼亚——雇员缴纳工资收入的3%，雇主支付工资总额的26%；匈牙利——雇员支付工资收入的11.5%,雇主支付工资总额的48.5%。

    （四）养老保险制度的改革

    东欧国家因经济体制转轨而出现的经济衰退、通货膨胀，使退休者领取的养老金严重贬值，他们的养老金往往连最基本的生活需要也难以满足。在东欧社会化问题日益严重，老龄人口占社会总人口的1/3，且比重不断上升的情况下，养老金制度的改革显得更为重要。在捷克，国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。这种制度不仅可根据经济的发展状况灵活地加以调节，还可缩小养老金之间的差别，满足退休者的基本生活需要。同时还积极鼓励居民参加养老保险，以作为国家养老金的补充。捷克国会于1994年2月通过了新的养老保险法。新法的特点是个人自愿参加，国家予以赞助，养老保险由养老基金组织承办。凡18岁以上在捷克境内常住的捷克籍公民皆有有权参加这项保险，保险的金额自愿决定，但最低限额为100克郎，国家根据投保的金额给予补助，一般为40—120克郎。即投保100克郎，国家补助40克郎，如果超过100克郎则再按一定的比例给予补助。例如投保额在100—199克郎之间，国家的补贴为40克郎再加上超过100克郎部分的32%。500克郎以上的补助金额为120克郎。除此之外，参加者在投保后的头两年，还可额外再得到25%的补助。

    通货膨胀是造成养老金贬值的最重要因素， 为了确保退休者的利益不受通货膨胀的损害，东欧国家先后根据通货膨胀率对退休金实行补贴。捷克的新养老保险法使价格补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%——7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而从投保中得到的退休金则根据平均工资的增长而提高。/////

    几十年来，我国社会保障制度从无到有，经过不断完善、改造，在保证居民的基本生活条件和社会稳定方面，发挥了重要作用。但随着经济体制改革的深化和我国人口老龄化的到来，原有的社会保障体制已难以适应经济发展的需求，表现出与东欧国家相类似的缺陷和弊端：

    1、覆盖面小，实施范围窄；社会化程度低，保障功能差。目前，我国的各项社会保险主要是在城镇国有和集体企业中实行，区县以下小企业和外商投资企业中的中方职工的社会保险很不健全，私营企业、个体劳动者和广大农村劳动者基本上还没有建立社会保险。这种状况不能对所有劳动者的生活提供保障，也制约了劳动力在各领域间的流动，以及社会保险分散风险功能的发挥。

    2、社会保障管理分散，缺乏完整的立法和统一的管理办法，严重影响了社会保障事业的发展。我国现行的社会保障的管理格局是：劳动部门负责城镇企业职工的养老保险、失业、工伤、生育、医疗、死亡的政策制定和基金管理；人事部门负责机关事业单位工作人员的部分社会保险政策的制定；卫生部门负责机关事业单位的公费医疗；民政部门负责农村养老保险和城乡社会救济、优抚工作；各级工会负责一部分职工保险福利的事务性管理和服务工作。

    3、保险基金来源不统一，使用不规范。社会保险经费的主要来源有：（1）国家财政拨款，实报实销，主要对机关事业单位。（2）企业短期福利待遇，如短期病假、产假工资，在工资总额中列支，医疗费由企业福利基金支出；长期福利待遇，如退休、退职人员待遇支出，从企业营业外收入中列支。虽然社会保险基金规定由国家、集体和个人共同承担，但在实际工作中，由于没有统一的社会保障基金，且规定不明确、标准不一致，使所提款项差异大、资金使用分散、效率低下，不能真正起到社会保障的作用。

    要完善我国的社会保障体制，使其适应市场的需求，必须做到：

    1、规范社会保障体制，建立统一的社会保障管理机构。首先应将分散在各个部门的社会保障管理机构合并，由国家设立统一的社会保障部门，并在全国各地设立相应的机构，形成一个社会保障网络，统一管理有关事务。其主要职能是进行宏观管理，如拟定法律、法规和重大方针政策，监督实施、规划指导社会保障事业及其改革。其目的在于加强综合规划管理，推进社会保障制度改革，使社会保障事业协调配套，改善政出多门、各自为政的局面；降低管理成本，提高工作效率，减轻企业负担。

    2、建立独立的社会保障基金，对社会保障资金的运作进行统一管理。社会保障基金由国家、集体和个人共同承担。主要用于养老保险、失业救济和医疗保险等方面的支出。基金由专门的委员会负责管理。基金管理委员会还应对基金的保值、增值负责。基金委员会可利用筹集的资金进行投资经营，但应在国家严格的监督下进行，以确保投保人的利益不受损害。所得收益必须纳入基金，除一部分可留作储备金外，其余部分应全部用于投保人。为防止基金管理委员会利用筹资进行非法活动，国家还应对基金委员会的活动进行定期检查。

    3、使社会保障制度普及化、社会化、法律化。在市场经济体制下，经济成分复杂多样，完善的社会保障体制应覆盖面广，标准统一，可适用于各类企业、各类工资制度和各种用工形式。社会主义市场经济是法制经济，为保证社会保障措施的顺利实施和使社会保障制度的改革进一步深化，应尽快加强这方面的立法，制定出完善的《养老保险法》、《医疗保险法》、《劳动法》等法律，对立法条件暂不具备的应通过完善有关政策予以弥补。