英国社会保障制度中的国家、市场与社会作用之比较分析

    摘要：从国家、市场和社会的角度看，英国的社会保障制度颇具特色。英国的社会保障制度以国家责任为主导，社会力量弱小，市场功能严重不足。英国的上述制度安排既有其优势又存在缺陷，主要表现为公平有余而效率不足。比较分析英国制度的优劣，对于正在构建现代社会保障制度的中国极具借鉴意义。
 
　　一、国家、市场与社会的界定

　　在对人类生活的共同体（即广义的社会）进行研究时，国内外学者提出了多种结构分析模式，最为常见的是二元分析模式和三元分析模式。二元分析模式的典型是“国家一市民社会”构架，洛克、黑格尔、马克思等人曾以此作为理论分析的框架之一“。在二元结构的基础上，哈贝马斯提出”公共领域一经济一国家“的构设，开创了三元分析模式。此后，柯亨、阿拉托提出了”市民社会一经济一国家“的模式，莱斯特·W·萨拉蒙提出了”政府部门一营利部门一非营利部门“的分析框架。我国学者康晓光在系统分析上述理论后，又具体阐述了”政治领域一经济领域一社会领域“的范型。

　　除萨拉蒙模式外，上述各类三元理论的架构，主要是概念的差异，其内涵基本相同。其中，“公共领域”与“市民社会”、“社会领域”相对应，“经济”与“经济领域”、“国家”与“政治领域”也分别是一致的。萨拉蒙范型的三个领域与其他理论的三个领域也具有对应关系，只是前者讨论的主要是家庭以外的组织领域，后者还包括家庭和个人。

　　三元模式划分的基础主要是活动主体、主要产出、资源来源、组织目标。政治领域，又称国家领域，政治领域的活动主体为政府组织、政治团体及从事政治活动的个人；它提供垄断性公共物品；资源主要来自财政收入，其次为捐赠；组织目标为实现公共利益。经济领域，又称市场领域，经济领域的活动主体为营利组织及进行经营活动的家庭和个人；它主要提供私人物品；资源主要依靠经营收入；组织目标是实现个人利益。社会领域，又称市民社会，社会领域的活动主体主要是非营利组织、家庭及个人；它主要提供非垄断性公共物品；资源主要来自于捐赠、政府资助和收费；组织目标为集体利益。

　　在现代社会保障制度中，国家（政治领域）、市场（经济领域）和社会（市民社会领域）分别以不同的机制发挥着作用。国家以强制性作为其行为的依据，市场通过竞争提高效率，社会依靠合作与互助发挥它的功能。不同的国家，其社会保障制度依托的机制又有所侧重。/////

　　二、英国社会保障制度中国家、市场、社会作用之比较

　　从国家、市场和社会的角度看，英国的社会保障制度颇具特色，并且被不少国家仿效。比较分析英国社会保障制度中国家、市场、社会之作用，对于中国等社会保障后进国家构建、完善其制度有重要借鉴作用。

　　（一）社会保障的模式

　　商业保险依市场规则运转，国家可强制雇员、雇主参与，利用市场机制实现社会保障的目的。社会保险有三种常见模式，即现收现付社会统筹式、个人账户基金式、社会统筹和个人账户结合的部分积累式。三种模式都由国家强制实施，都体现国家责任。除此之外，第一种模式主要突出了大家共同分担风险的社会机制，第二种模式则运用了市场机制，第三种模式结合了社会机制和市场机制。普遍待遇和国家救助完全由政府承担费用，前者对所有人给予相同的待遇，后者对收入低于一定水平者提供帮助，二者皆体现国家责任。

　　英国在基本制度各项目的社会保障模式选择上存在一定的差异。在工伤、失业方面采用的是社会保险方式，在老年、残疾、死亡方面兼采社会保险和国家救助方式，在医疗领域则是普遍待遇。这些差别反映了英国在社会保障各领域价值趋向的不同。在医疗和养老这两个主要项目上采用普遍福利和国家救助模式，体现了其注重发挥国家作用的倾向；在工伤、失业方面主要采用社会保险方式，在老年、残疾、死亡方面兼采社会保险，表明其在一定程度上除了依赖国家外，还愿意发挥社会的作用。

　　就补充制度而言，无论是养老保障领域的职业年金和私人年金，还是医疗领域的收费制、国家干预的商业保险，主要按市场方式运作。所以，其规模的大小反映的是市场作用的强弱。1997年，英国的职业年金和私人年金之和占养老金总支出的 33％。1989年，英国的医疗保障开支中，通过市场实现的部分占总开支的13％。因此，在养老保障和医疗保障方面，英国的市场化程度比较低。

　　从主导制度和补充制度看，英国仍最重视国家功能的发挥，同时也不忽视社会责任，但市场的力量很弱。

　　（二）社会保障资金的来源

　　现代社会保障制度的资金来源主要有：个人和雇主缴费、一般税收、投资收益、捐赠。个人和雇主缴费、捐赠是社会力量的体现，一般税收是国家功能的显示，而投资收益既包括基金的市场所得也包括按市场价格取得的服务收入，因而是市场机制发挥作用的结果。在资金来源方面，国家、市场、社会的作用存在着明显的差异。

　　1993年，英国的国民保险、社会救助、国民卫生服务、社会服务的总支出为774亿英镑，四个项目分别占33.9％、28.5％、32.5％、5.1％。其中，社会救助的资金几乎全部来自财政，国民卫生服务和社会服务的费用有88％来自政府资金。国民保险资金中有86.2％来自雇主和雇员的缴费，11.5％为财政补贴。如果按上述标准计算，1993年，英国的社会保障资金中有65.5％来自政府财政，30％采自雇主和雇员交费，4.5％来自投资收益。/////

　　由此可见，英国在保障资金的筹措方面，个人和企业承担了较小责任，国家发挥了主导作用。由于英国社会保障资金的筹资模式基本上是现收现付，没有形成大量的可以长期投向市场的资金，因而难以通过市场来实现社会保障资金的大规模增值。所以，英国通过市场筹得的社会保障资金很少。

　　（三）社会保障的经办机制

　　英国的社会保障以国家经办为主。就国民保险和社会救助而言，社会保障部不仅是其管理机构，而且是直接办理组织。从个人保障账号的管理、待遇资格的审查，到资金的发放，都是社会保障部负责，社会保障部既是规则的制定者，又是规则的执行者、监督者。在国民卫生服务方面，政府用税收提供的财政资金办医院、雇佣医务人员，或者通过政府购买方式向私人开业的医师购买医疗服务，向制药公司购买药品，给全体公民提供近于免费的医疗服务和药品。

　　英国的社会保障制度也出现了弱化国家功能、强化社会功能和市场功能的倾向。在社会服务领域，除了政府外，非营利机构和私人提供的服务起着越来越大的作用；政府也愿意向非政府办的机构按照市场和“准市场”规则购买社会服务，然后提供给居民，或者由接受服务者向服务提供者交纳部分或全部费用。同样，在医疗服务领域也进行了市场化改革。但是，在整个社会保障领域，这种新的制度安排仍不明显。

　　（四）社会保障中第三部门的作用

　　在英国，整个社会保障制度的协调运转依赖国家、市场、社会，社会领域里的主体包括非营利组织 （总称为第三部门）、家庭和个人，其中，非营利组织在许多国家社会保障领域里的快速增长已引起人们的广泛关注。但是，与德国、美国相比；英国在社会保障领域里的非营利组织仍然不够发达。

    1995年，英国、德国、美国的非营利组织的就业人数占总就业人数的比重分别为6.2%、4.9%、7.8％。非营利组织中服务于健康和社会服务领域的雇员，英国分别为4.2％和12.7％，德国分别为31％和39％，美国分别达46.3％和13.5％。就相对规模来看，三国的非营利组织规模虽然相差不大，但活动于社会保障领域里的非营利组织的人数却相当悬殊，美国是59.8％，德国达70％，都超过了一半；英国仅为16.9%.

　　在美国，超过一半的医院是私立非营利机构，规模都相当大；2／3的社会服务机构是私立非营利组织。1990年，德国90％的助残服务、70％的家庭服务、60％的养老服务、40％的医院病床由非营利机构提供。在英国，国民保险、国民卫生服务、社会救助和社会服务基本上都是由国家机构举办，非营利机构的活动余地很小。

　　与美国、德国相比，英国的非营利部门在社会保障领域的地位不突出，差别主要在于卫生保健领域。德国实行的是医疗保险，美国的医疗保险仅仅覆盖65岁以上的老年人及残疾人、永久性肾功能衰退者，这些都为非营利组织留下了广阔的活动空间。英国于二战后确立了政府主导的全国卫生服务体系，由于英国为其公民提供了几乎是免费的医疗卫生服务，因而非营利组织难以发挥作用。/////

　　社会保障制度是各国为弥补市场对人们生活保障之不足而建立的制度，制度的维护者主要是政府。但是，国家不应在这一领域支配一切。英国的社会保障以国家为主导，但社会和市场也发挥着不同程度的作用。

　　三、优劣分析

　　强调国家责任的英国社会保障制度优劣并存。其制度优势十分明显。

　　首先，有利于实现社会公正。在英国，一般税收在社会保障支出中占的比重高于德国、美国等许多西方发达国家。这表明，英国政府在社会财富的再分配方面发挥了主要作用。还有，英国的社会保障金的分配与社会成员的缴费、收入等因素相关较小。所以，这种制度安排有利于缩小社会成员之间的收入差距，能在一定程度上实现社会公正。在英国，日益增长的不平等的主要根源不在于其福利政策而在于市场；尽管英国政府难以完全遏制快速增长的不平等，但其福利政策调整市场不平等的功能始终存在。

　　其次，便于保持社会保障制度的稳定。国家作为一个具有强制力的主体能够有效地实施相应的社会保障措施，增强社会保障法律制度运行的稳定性，降低制度风险。特别是国家作为主要支柱的制度使社会保障金的支付风险大大降低，被保障群体的安全感增强。

　　英国的制度安排也存在消极影响。

　　首先，抑制经济增长。具体表现在：（1）英国社会福利费用中的公共开支拉高了英国的劳动力成本。社会保障收入与工资收入相比具有较强的刚性，特别是社会保障收入中来自与个人、单位缴费无关的公共开支的部分刚性更强；社会保障收入越高，尤其是源于公共开支的社会保障收入越高，劳动力成本的弹性就越小。英国的社会保障收益在收入总额中的比例并不高，但由于国家一般税收主导的公共开支在社会保障收益中所占比重较其他国家高，因而英国的劳动力成本的弹性就较小。福利刚性和公共开支刚性使英国的劳动力成本居高不下，难以适应市场对劳动力需求的变动，削弱了英国经济的国际竞争力。（2）财政负担重。倚重于一般税收的社会保障制度让政府背上了沉重的经济包袱。英国的社会保障支出占政府支出总额的比重，1953年为38.6％，1982年为 53.5％，1989年至52.93％，1993年达65.5％。社会保障的资金来源有政府、企业和个人，但政府却承担了一半以上的费用，这在同时期的欧洲是比较高的。福利、公共开支的刚性和人口的老龄化，导致20世纪70年代以来英国社会保障方面的公共开支日益攀升，这又造成税收过高和通货膨胀，进而降低了人们的投资热情和工作热情。/////

　　其次，无法有效地解决社会上的贫困问题。据估计，英国目前生活在贫困线以下和略高于贫困线的人口接近1700万，约占总人口的1／3，远高于德国、瑞典、挪威等国。如上所述，1993年，英国社会保障资金的65.5％是由政府负担的。在置重于国家的情况下，要想提高保障待遇，要么提高普通税，引起选民反对；要么增加财政赤字。因此，改善目前贫困问题比较严重的状况十分艰难。

　　再次，增加了英国与欧洲一体化的难度。强调国家责任不利于提高英国的社会保障水平，使英国的社会保障待遇低于不少欧盟成员。但是，如果实行共同的社会保障法律制度，不仅将对英国的经济造成冲击，而且会危及社会稳定。换言之，要实现社会保障法律制度方面的一体化，必须提前调整英国的社会保障法律制度，尤其是转变置重于国家的思想和做法。

　　四、启示

　　从国家、社会和市场的角度看，英国社会保障法律制度安排之得与失可给中国三点启示。

　　（一）坚持公平优先、兼顾效率的原则

　　英国的社会保障制度处处突出国家作用，把公平放在首位，但由于其制度中社会力量的弱小和市场机制的严重不足，因而缺乏效率。

　　对于正在建立现代社会保障法律制度的中国来说，应当避免英国过度依赖政府、忽视市场和社会功能的制度缺陷，妥当处置国家、社会和市场的关系。其一，加快养老、医疗、失业、工伤和生育等方面的社会保险制度的建设步伐，完善非社会保险保障制度，突出社会机制的主导地位，保证公平优先。其二，努力推进社会保险基金的市场投资，培育补充社会保险市场，提升市场机制在非社会保险保障中的作用，维护效率。

　　（二）突出权利和义务的对应性

　　社会保障既要弥补社会成员收入之不足，又要不损害社会财富的创造力。为此，要尽可能降低人们对社会保障的依赖思想。这样，由义务去牵制权利就成为必要的选择。英国的制度虽然强调了权利，但却忽视了权利和义务的对应关系。

　　中国在设计社会保障法律制度时，应当以此为鉴，重视权利和义务的对应性，突出社会机制在制度中的作用，特别是要尽可能地扩大社会保险的覆盖面，确保保险资金中单位和个人缴费的主导地位。

　　（三）加强第三部门

　　由于非营利组织不发达，中国社会保障领域中第三部门的作用也不明显。英国的经验表明，社会保障制度的高效运转不仅需要国家、市场，而且离不开第三部门。所以，推动社会保障领域非营利组织的发展，是中国完善社会保障制度应当采取的步骤。

　　首先，在条件成熟时，可确立由社会自治组织经办社会保险的体制，改变目前由政府设立专门机构办理社会保险的制度安排。

　　其次，中国可借鉴英国的经验，通过政府补贴、税收优惠等措施，促进非营利组织在补充社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利领域里的成长。