建立新型社会保险体制的原则及对策

    近年来，我省社会保险事业取得了重大进步，试点工作进展顺利，一批关键性的法规、措施相继出台，有不少项目走在了全国的前列。但从建立社会主义市场经济的要求来看，社会保险制度的改革仍然比较滞后，直接制约了全省经济体制改革和经济结构调整的进程。因此，改革现行的社会保险管理体制，是当前我国社会保险事业发展面临的一项十分迫切的现实任务。

　　一、社会保险管理体制改革的迫切性

　　1、改革现行的社会保险管理体制是消除多头管理的需要。现行的社会保险管理体制是在特定的历史条件下形成的。其主要表现在多头管理、政出多门、互相掣肘。长期以来，由于各有关部门所处的地位不同以及局部利益的驱动，认识很不一致，难以进行综合规划和统一协调。在政策指导上，各订各的办法，各守各的框框，难于统一政策；在资金管理上，各守各的条块壁垒，资金过于分散，不能融通调剂，资金整体使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于长时间的争论迟迟出不了台，出台的也缺少部门之间的协调和统一的规划目标。这表明，多头管理的体制到了非改不可的时候了。

　　2、改革现行的社会保险管理体制是建立统一劳动力市场的需要。建立统一的劳动力市场是社会主义市场经济发展的迫切要求，然而由于条块分割、城乡分离、政策不统一、覆盖范围较小等原因，严重阻碍了劳动力在不同所有制之间、不同职业之间以及城乡之间的自由流动。为了消除这一弊端，必须逐步扩大社会保险制度的履盖范围，为各种经济成份、各种用工形式的城乡企业职工以及机关事业单位的工作人员，提供统一规划、统一政策、统一管理的基本保险制度，建立起全方位、一体化的社会保险管理体制，避免在社会保险的基本制度上五花八门，各行其是，重新人为设置劳动力自由流动的障碍。

　　3、改革现行的社会保险管理体制也是深化企业改革的需要。长期以来，我国社会保险制度的实施与管理，基本上是由企业承担的，社会保险变成了“企业保险”，这实际上是强制企业承担政府的职责。这种“政企不分”、本末倒置的做法，大大加重了企业的负担，压抑了企业的活力。为了解脱企业不应有的社会负担，政府必须转变职能，强化服务，按照社会分工的要求，把本属于政府职责的社会保险管理工作承担起来，即使某些必办的事情是“包袱”，也应由政府背起来，以解决企业办社会的问题。这样才能真正为企业转换经营机制创造外部条件，使企业能够“轻装上陈”，参与激烈的市场角逐。

　　二、改革现行社会保险管理体制的目标和基本原则

　　根据社会主义经济体制改革的基本要求和社会保险制度发展的基本规律，我省社会保险管理体制改革的基本目标应该是把各类法定的社会保险项目统一管理起来，争取用两到三年的时间，率先建立起政策统一、险种协调、基金统筹运作的社会化管理体制。政策统一，就是要在社会保险的目标、水平、覆盖面、基金征集及运作、保险费发放等各个方面和各个环节，做到由同一机构制订、发布政策，监督完善政策；基本险种协调，就是要在建立不同险种的同时，做好各险种规划、政策、管理和运作等方面的协调工作，防止不同险种之间发生相互冲突的情况；基金统筹运作，就是要在尽可能宽的范围内统一筹集和运作保险基金，做到增进保值增值，调剂丰欠余缺，实现风险互补。

　　为实现以上目标，我们在建立新的社会保险管理体制时，要注意坚持以下一些基本原则：

　　1、超前性原则。江苏作为一个经济发展比较快的省份，在社会保险制度的建设上，步子应该迈得更大一些，工作做得应该再细致一些，措施应该再超前一步。这就要求我省在社会保险管理体制的建设上不能再等待了，要敢于先走一步，抓住未来两到三年的时间，率先完成社会保险管理体制的综合改革，同时注意提高改革的质量和动作的规范化，从而使我省成为社会保险制度建设方面先行一步的省份。

　　2、统一性原则。关键是打破条块分割和城乡界限。首先要加快城镇社会保险工作统一管理的步伐，消除长期以来由劳动、卫生、人事等部门分别管理的格局，特别是要加强机关事业单位的保险制度改革，使之尽早纳入全省统一的社会保险管理序列中来。其次是要加强农村的社会保险体制改革。尽管完全实现城乡一体化还需要一个相当长的历史时期，但我们不能因此放松改革步伐，按照人均收入水平分档，有重点地推进农村的社会保险改革，为未来实现城乡一体化的社会保险制度创造条件。

　　3、过渡性原则。立足于我省经济发展的实际和社会保障事业发展的现状，在社会保险管理体制的改革上要有步骤、有重点地进行。例如在改革程序上，要先确立起全省“省——市——县”三级社会保险管理框架，首先把社会保障基本政策和成熟险种纳入统一管理，然后再逐步扩大到其他基本险种，并筹建和完善其他辅助和服务性机构；在管理范围上，要从以完善城镇失业职工的社会保险为主逐步过渡到城镇各类职工（含机关事业单位）的统一协调，最后下功夫促进农村社会保险体制建设；在基金运作方面，要从完善市、县统筹逐步过渡到全省统筹，从基金的分项使用过渡到综合使用；在思想观念上，要允许人们的思想有一个过渡期，通过加强宣传，逐步消除人们认识上的差异。

　　4、法制化原则。必须改变社会保险立法进展的局面，把在改革中已经确立的各项社会保险活动准则尽快用规章或法律形式固定起来，巩固社会保险制度改革的成果，为社会保险管理工作提供法律保证。要加快社会保险管理体制社会化、一体化的立法，规定社会保险管理机构的设置及其职责、权限、确保保险管理社会化的实现，要加快社会保险基金管理的立法，规定基金筹集模式、来源渠道及各方负担比例，基金保值增值的途径，保证保险基金的正常运行。要抓紧完善养老、失业、医疗等单项条例，以便从理论上和实践上为全省制定统一的“社会保险法”和其他各项单项法律创造条件。

　　三、改革现行社会保险管理体制的基本对策要点

　　1、成立“省社会保障事业管理委员会”。该委员会是省委、省政府领导下的综合性的、权威性的、非常设的决策机构。委员会主任和副主任由省政府主要和分管领导兼任，成员由省劳动、人事、卫生、民政、财政、银行、研究室、体改、计划与经济、保险公司、工会、妇联、审计等部门的主要负责人组成，其主要职能是负责审议全省社会保障发展规划，研究和决定全省社会保障的重大决策，筹划社会保险基金的保值增值。各市、县可以建立这方面相应的非常设机构，以便在改革的关键时期加强对本地区社会保障工作的领导。

    2、设立“省社会保险厅（局）”，各市、县设立相应的管理机构，并在推行或试点推行社会保险的乡镇政府设立派出机关。省社会保险厅（局）既是社会保障管理委员会的办事机构，又是行使社会保险行政管理的政府职能部门，主要职责是：统一管理全省社会保险工作，负责全省社会保险规划的实施和协调，制定有关政策措施，对全省的社会保险工作进行领导、监督和检查。“省社会保险厅（局）”的设立可以遵循两个思路：一是将原有的省劳动厅更名为“劳动与社会保险厅（局）”，归并其原有的职能，增设、加大社会保险的专门处室。二是成立新的“省社会保险厅（局）”，把原属于劳动、人事、卫生等部门的内设社会保险机构归

    并过来。由于民政部门的社会救济和优抚等社会保险项目具有一定的特殊性，可考虑仍由民政部门管理。按照这两个思路设立社会保险管理机构，基本上都不存在增加人员编制的问题。

　　3、建立“省社会保险基金管理中心”。该中心为全民事业单位，其主要职责是：受“省社会保险厅（局）”的委托，负责全省统筹社会保险基金的征收、支付、调剂与运行，负责在全省范围内，劳动者申办社会保险和流动后社会保险关系的转移和结算。各市、县应建立相应的基金管理中心及派出机构。

　　4、推行社会化管理服务，设立“省社会保险管理服务中心”。为了逐步改变已往的社会保险以“单位为主”的办法，不断提高社会保险管理的社会化程度，一方面要积极创造条件，逐步建立起社会化管理服务体系，使退休和失业人员脱离原单位，由社会保险业务管理机构集中管理；另一方面，有些无须实行社会化管理的保险项目和保险对象，可以依托单位进行管理。因此，管理体制的改革必须坚持社会化管理和单位管理相结合、以社会化管理为主的原则。要加快建立和健全退管机构和就业服务机构，积极开展多种形式的管理服务活动，逐步形成社会化管理服务网络，努力提高服务的质量。条件许可时，可以成立相应的“社会保险事业管理服务中心”，推进社会保险管理社会化的发展。

　　5、加强社会保险专职队伍的建设。社会保险事业的发展需要一大批专门的技术人才和管理人才，以确保社会保险工作高效、有序地运行。目前我省这方面的人才还比较缺乏，要在最近几年内加紧引进和培养。可以从劳动、卫生、人事、保险机构中抽调一批骨干充实到社会保险管理队伍中，同时要加紧在职人员的学习和进修，有步骤地提高在职人员的知识素质和能力水平。可以发挥我省高校学科的综合优势，设置社会保险专业，培养急需的社会保险专门人才。