论WTO对政府经济行为的影响

    关于中国加入WTO的《中国议定书草案》十九个条文，全部针对国家政府行为而确定，这一严峻的现实要求我们应对WTO规则的本质——限制政府直接或间接采取一些可能扭曲贸易流动手段的能力——具有深刻而透彻的理解。加入世贸组织首先是政府入世。尽管近年来中国在不断改革行政管理体制，但对市场经济远未发育成熟的中国而言，长期计划经济历史所积累的行政管理惯性，并未从根本上转变成适应市场经济要求的观念、体制、方法和手段。政企不分、大包大揽、肓目干预是计划经济时代政府行政的典型特点，时至今天，这类“好心办坏事”的政府越位现象仍然存在。加入WTO以后，中国现有的政府行政管理体制将会受到巨大挑战。根据我们已经作出的承诺，中国政府的经济行为必须作出重大调整，甚至是重构。

　　一、WTO对中国政府经济行为的挑战是全方位的，从经济法研究的角度，我们将其归结为四个方面

　　（一）行政审批制度必须逐步废除，行政性垄断行为必须禁止

　　WTO的核心是贸易自由化，这一基本原则要求赋予市场主体自由的选择权与自决权，在法律规定的范围内自主经营，在市场机制下自由贸易。这一原则首先对中国传统的政府经济行为的范围和手段提出了挑战，要求我们彻底改变长期以来政府对微观领域的经济活动进行直接管制的方式和对经济活动全面干预的经济管理范围。

　　①按WTO的要求，成员国的企业凡是注册登记后，除了有在国内市场上的销售权以外，都享有进出口的权利。而我国现在并不是所有企业都有外贸经营权，除了外贸企业和外商投资企业外，只有一些重点企业和大型企业经过国家批准有进出口权。同样，在进口产品的数量限制上，中国一直实行的是非关税控制，包括进口许可证和进口配额。

　　②行政审批制度实际上是政府过度干预微观经济的行为。

　　行政审批制大量的表现在国有大型公司的成立以及设立上市公司、基建项目的审批，土地开发、房地产开发等方面，中国的经济实际上变成了“审批经济”。

　　行政审批制度造成了部门垄断和行业垄断，它不仅人为地制造了企业之间的不平等竞争，同时，也为腐败制造了条件。政府过度干预经济的行为，不是市场竞争的结果，而是由于政企不分和政府继续参与企业经济活动造成的。这些政府的行政行为不仅保护了落后，使社会资源不能按照效率的原则在市场上进行合理的配置，而且由于它的权力过度集中而缺乏有效的监督，在很大的程度上引发了社会腐败，损害了政府的形象。/////

　　行政审批制的作法不仅违反了贸易自由化的原则，也违反了公平交易的原则。中国加入世贸组织之后，政府必须实现其行政职能的根本转变，最关键的就是要改革现行的行政审批制。使行政审批制必须逐步废除。

　　（二）政府经济行为的程序化和公开化

　　政府经济行为的实施必然会给市场主体的贸易活动及其结果带来影响，最终影响贸易自由化的实现。因此，WTO对程度和透明度的要求非常高，它不仅确立了以程度公正来保障实体公正的原则，而且有相当多的关于程度的具体规定，如知识产权保护、许可证的发放、反倾销调查和反倾销税的征收都有明确的程序的具体规定，如知识产权保护、许可证的发放、反倾销调查和反倾销税的征收的关于程序的具体规定，政府行政经济管理权必须遵循既定的程序，并公开政府经济行为的程序。这一方面可以控制政府经济行为，解决权力过分集中问题，防止政府经济行为对贸易主体经济利益的侵占，即使是有损害后果发生，也给受害主体提供救济的渠道；另一方面，贸易主体可以合理预测政府经济行为对自身利益可能带来的影响以便作出有利的经济决策。而在我国，政府经济行为的程序与透明度都十分有限，这将是更大的挑战。

　　政府经济行为中数量最多和影响力最大的是通过制定和发布具有普遍拘束力的规范性文件，对不特定多数人的行为进行管制。而目前可能扭曲市场功能的重要途径也就是人们通常所称的“红头文件”。根据我国有关组织法的规定，国务院可以发布行政法规，国务院各部门及县级以上各级人民政府可以规定行政措施、发布决定和命令；《地方组织法》第61条规定，乡镇人民政府可以发布决定和命令。这些“行政措施”、“决定”、“命令”等都是行政规范性文件，它们的范围广、数量大、层次多。过去，这些规范性文件公布的范围有限、有的甚至就没有公布、也没有法定的公布程序和公布方式。但是，在加入WTO以后，凡是与贸易有关的规范性文件都将接受透明度原则和贸易审查机制的约束，如果不符合WTO规则，极有可能引发贸易争端，启动争端解决机制，甚至有可能引发贸易制裁。在这关的现实背景下，政府经济行为如何实现程序化和高透明度是亟待解决的难题。

　　（三）政府经济权力终局性的丧失

　　WTO为了保护自由贸易目标的实际，规定了较为全面的司法审查制度。司法审查作为一个普遍适用的原则，也就是说，与WTO成员的政府行为有利害关系的当事人均可以请求成员国内法院通过司法审查的方式寻求救济。这一原则对我国政府经济行为的终局权威性提出的挑战。

　　加入世贸组织以后，政府行政面临的最大挑战，也是最为艰巨的挑战就是如何推进依法行政。近年来，尽管依法治国方略已经确立，依法行政亦取得很大的进步，但传统行政管理模式的强大惯性，使人治观念向法治观念的转变步履维艰。一些政府机关仍然习惯于“内部文件”或按“上级指示”行事，而不是依法办事，一旦现行的法律法规与“内部文件”或“上级指示”行事，而不是依法办事，一旦现行的法律法规与“内部文件”或“上级指示”相冲突，许多行政机关最终依赖的还是后一种“途径”办事。/////

　　司法审查原则，是WTO的又一重要原则，即当事人不服一个国家或地区的行政机关有关贸易事项的决定时，可以向这个国家或地区的司法机关、仲裁机关或行政机关申请重新审查，审查机关应当独立原来作出行政决定的机关，并且公正、及时地作出审查决定。在政府行政领域履行司法审查原则，主要涉及到以监督制约政府为要义的行政诉讼和行政复议制度。

　　中国的行政诉讼制度由1989年4月出台的行政诉讼法确立，行政复议制度则始于1990年12月颁布的《行政复议条例》，并于1999年4月上升为行政复议法。从立法层面考察，这两部法律与WTO规则基本一致，有些条款还高于WTO的要求，当然也不是无懈可击，其主要的立法缺陷表现在，尚未开辟足够的针对抽象行政行为的审查渠道。目前，根据立法所设计的立法监督程序，一般的国家机关、社会团体、企事业单位以及公民对行政法规、地方性法规等有异议，只能提出查审建议，这是一种十分有限的审查建议权。行政诉讼法则将行政法规、规章以及其他规范性文件一概排除在受案审查的门槛外，行政复议法也只是允许申请人对规章以下的规范性文件、亦即人们俗称的“红头文件”提出审查申请。而WTO的司法审查原则，要求一切有关贸易的行政决定接受司法审查，于是中国入世以后，一个必然面临的困境就是，一旦当呈人尤其是境外当事人对政府部门依据行政法规、规章等作出的贸易管理决定不服，进而向法院提起争讼，法院将无法从中国国内法中找到足够的救济办法。因此，入世以后，尽快修改行政诉讼法，进而对中国的行政诉讼制度作出重大改革，将是十分明智的选择。

   （四）政府经济行为统一性必须强化

　　自由贸易必须有平等的竞争环境和统一的市场规则，WTO的各种规则最终都为统一的国际大市场而建立，因此，成员国政府必须承担的一项义务就是保障WTO规则的统一实施。《货物贸易总协定》第34条第12款明确规定：“缔约方应当采取一切可能采取的适当措施，保证在它的领土以内的地区政府和当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定”。《中国议定书草案》也专门承诺：“中国政府保证WTO协定以及本议定在其整个关税领土内，包括国家一级以下政府部门，统一实施。”从理论上讲，我国的国家结构、立法体制和行政管理体制为WTO规则的统一事实提供了保障。但从现实上看，愈演愈裂的地方保护主义对WTO规则的统一实施构成了极大的威胁。地方保护主义表现在经济方面，是地方政府从当地的方经济利益出发，对于本地与外地的贸易和其他经济往来进行不适当的干预，地方保护主义也使竞争的公平性破坏殆尽，各个地区、各个行业、各个企业的条件、环境、实施的政策都不同，在地方保护主义庇护下，优势企业不能参与竞争，劣势企业和劣质产品可以安然度日，无需面对竞争。地方保护主义在执法和司法中的表现也十分突出，一些地方保护地方经济为名，保护本地的非法产业，如制假售假、假冒商标；一些地方制定“土政策”，实行区域性或和行业性保护，以“合法”形式掩盖非法目的等等。从本质上讲，地方保护主义是人为的而不是经济发展所必然存在的，是行政的强制性封锁而不是市场的自发运动。地方保护主义的盛行，从根本上违背了WTO的贸易自由原则，不利于国内统一市场的形成，也不利于中国参与国际大市场的竞争。由于地方保护主义与WTO的公平竞争原则、不歧视原则和透明度原则等基本原则相冲突，必须坚决加以纠正。

　　二、WTO下政府经济行为的规制

　　作为WTO成员，中国必须要遵守国际贸易规则，中国融入国际体系，也必须加快法律全球化的过程。在这个进程中，法律所要调整的不仅是对外贸关系，也影响到中国政府和市场之间关系的重构。/////

　　政府（国家）与市场的关系作为区分经济模式的主要依据，常常被用于考察政府经济行为的功能和作用，它们之间的力量对比与关系变迁不能不对政府经济行为产生深远的影响。近年来，各类国家都在对不适应全球化发展的经济机制、结构乃至政府经济行为进行着局部的调整。从一些国家的调整趋势来看，政府经济行为的调整与改革，仍然围绕着政府与市场力量对比的变化来进行。它的主导趋势是重新评价与反省政府与市场的功效，削弱政府经济管理的权限，放松政府对经济的调控与干预，使经济运行进一步市场化。这一切都为我们认识和界定政府经济行为提供了宏观的制度背景。

　　在中国，计划体制下的政府经济行为受到了严峻的挑战，政府与市场的关系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。造成这种怪圈的原因，很大程度上是因为缺乏对政府与市场关系的正确定位。因此中国市场经济体制下的政府经济行为必须重新定位，具体为以下几方面：

　（一）资源配置的市场化

　　计划经济向市场经济的转化，本质上是资源配置方式的转变。在计划经济体制下，资源配置主要由政府来主导和决定，呈现出行政化、集权化和意志化的特性。而市场经济体制下的资源配置主要不是由政府，而是由市场来主导和决定的。市场对资源的配置将从根本上改变过去那种完全采取行政手段配置资源所造成的高投入、高损耗、高浪费的不合理方式，改变资源配置中的“首长权力”和“长官意志”所造成的肓目性和瞎指挥的局面，形成一种新的合理而有效的资源配置方式。在市场化的资源配置方式下，虽然政府在宏观上还必须发挥重大的调控作用，国有企业的资源配置中还占据着重要地位，但是，以往的由政府主导和配置整个资源的方式将发生根本性转变。这种转变是巨大的、也是深刻的，它将促使政府行为的目标、手段和形式发生重大而深刻的转变，也必将促使政府行为规范的转变。

　 （二）企业行为的主体化

　　因计划体制下，企业是一个没有自主权的主体，不仅国有企业如此，非国有企业也是一样。由于企业不具备主体资格，企业的设立、生产、销售、分配和破产等都不能由企业自身决定，而是由政府决定。计划体制下的政府实际上是一个全能的“总经理”，它决定企业的一切，包办企业的一切。其结果是，造成了企业与政府角色的“易位”，企业的行为具有行政化的特征，典型的莫过于“企业办社会”，政府则更多地具有企业的特征，企业的许多事情都是由政府“包办”的，而市场经济体制下，企业是一个有自由权的主体，无论是何种性质的企业，它的生存和发展、生产和销售、管理和分配，都主要是由企业自身决定的，政府的行政命令不能再对企业产生作用。这种企业主体化的过程也对政府经济行为构成了全方位的挑战。政府不再是企业的“调度室”，不能再对企业直接发号施令，而只能是从宏观上调控市场，进而对企业的生产意向进行引导。政府也不能再采用“统购统销”手段控制企业的生产，更不能靠单纯的“思想工作”来调动劳动者的积极性，必须承认企业的利益、劳动者的利益并保护他们的利益，以矫正政府以往的各种不合理乃至严重损害企业、职工利益的行为。

　　（三）企业产权商品化

　　企业产权商品化的重大意义是它将使企业的价值和政府的价值得以重新评估，成为双方价值评估的试金石。在计划经济体制下，政府可以完全决定一个企业的命运，而企业存在下去的理由是与市场无关的，因此，由于长官意志或其他理由，政府维持了一大批“植物人”状态企业。但是，在市场经济条件下，政府依然可以想方设法维持某个企业的生存，但它已无力维持所有濒临垂死的一批企业的生存。在这种情况下，企业必须割断与政府的联系，在市场中重新寻找自己的位置，重新决定自己的弃权。对政府而言，国有企业的存亡就是对政府行为能力的一种检验，国有企业经营机制的转换成功与否、政府能否为企业产权的商品化创造条件，都是对市场经济体制下政府存在和发展的价值的最好检验。

　 （四）交易过程的秩序化

　　市场经济体制建立的过程。是各要素市场竞相生长，日渐庞大的市场体系趋向成熟的过程。市场交易秩序的建立和完善，是中国政府经济行为面临的又一巨大挑战，计划体制下的产品调拨制度，不是商品交易制度，在当时，政府行为的目标是要最终消灭商品、消灭货币，建立一种纯粹的产品经济的社会体制。但在还不能完全取消商品、消灭货币的情况下，也必须将它们限制在极小的范围以内，很多产品不能进入市场、很多东西不是商品。中国市场体系的极不发达，交易秩序的不完善也是与此直接相关。在市场经济体制下，各种各样的市场都要名正言顺地进入中国人的社会生活，商品的范围也有了巨大的扩张，政府所面临的一个迫切任务，也就是如何适应市场体系的扩大，改变交易秩序混乱的局面。

    WTO成员需要经历政府和经济的相分离。中国政府不能再给国有企业以特权，无论是国有企业，还是私有企业，还是外资企业，都应一视同仁的对待。市场机制的引入，对外开放范围的扩大，必须使得中国政府干预经济权力逐渐弱化。在政府经济权力弱化的过程中，必须提供一个公正、透明、法律和政策环境。