论构建具有中国特色的存款保险制度

    摘要：存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各类存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。建立存款保险制度有利于降低金融风险，防止挤兑发生及危机扩散。当个别银行出现流动性风险时，存款人因为有了相关的法律制度作保证，不再产生巨大的恐惧心理，避免该银行发生挤兑风潮、传染其它与之有业务联系的金融机构，同时，建立存款保险制度有利于保护存款人的利益。在投保银行面临支付危机时提供救助，在投保银行破产倒闭时依法清偿存款人的存款，从而保护了存款人的利益。
    关键词：存款保险，保险制度问题研究

    1.我国建立存款保险制度的必要性

    存款保险制度起源于美国。上世纪30年代初，美国受经济危机影响，几乎每年就有两千家以上银行倒闭。为保护存款人的利益、维护金融稳定，美国国会于1933年通过《格拉斯－斯蒂格尔法》建立联邦存款保险局（FDIC），率先确立强制存款保险制度。20 世纪60年代中期以来，随着金融业日益自由化、国际化的发展，金融风险明显上升，绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度，台湾、印度、哥伦比亚等部分发展中国家和地区也进行了这方面的有益尝试。 上世纪80年代以来，系统性银行危机波及全球，发达国家和发展中国家都同样受到了严重威胁。为了降低金融危机的可能性，减少金融危机造成的社会成本，各国都着手建立金融安全网。迄今为止，全球约有90个国家和地区建立了显性存款保险制度，其中有近70个是于这一时期建立的。

    存款保险制度的良好运作既有赖于健全的银行监管制度，也有助于实现银行审慎监管目标。因此，存款保险、金融监管和最后贷款人职能之间具有很强的互补关系，缺少任何一个环节都会影响到其他职能的有效发挥。与此同时，考虑到由隐性存款保险制度向显性存款保险制度转变已成为国际趋势，我国商业银行在国外拓展业务会遇到存款保险问题，进入我国的外资银行为保障其安全经营和存款人的利益，也会向我方提出存款保险的要求，因此，作为现代银行业所必需的基础设施，我国加快存款保险制度的建设已刻不容缓。

    随着我国金融改革的不断深入，金融机构之间的竞争也逐步激烈，优胜劣汰在所难免。银行金融机构作为独立核算的法人一旦破产倒闭，谁来为存款人的利益提供保障？若央行独家承担最后贷款人和救援者的责任，这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上，给央行造成极大的负担。因此，我国应借鉴国外先进经验，结合我国实际情况，尽早建立存款保险制度，给金融机构建造一道“安全网”，从而更好地促进我国金融改革与发展。

    2.存款保险的种类及现行存款保险制度存在的问题

    2.1存款保险的种类。目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性(implicit)存款保险和显性(explicit)存款保险两种。隐性的存款保险制度则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期；显性的存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素机构设置以及有问题机构的处置等问题做出明确规定。显性存款保险制度的优势在于:明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款人的信心； 建立专业化机构，以明确的方式迅速、有效地处置有问题银行，节约处置成本；事先进行基金积累，以用于赔付存款人和处置银行；增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方责任。截至目前，全世界已有67个国家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。其中最典型的是美国和德国存款保险制度。

    存款保险机构的组建形式主要有三种：一种是由政府建立的存款保险机构，如美国和英国；另一种是由民间建立的以协会形式存在的保险机构，如德国、法国、意大利；第三种是由官方和民间共同建立的存款保险机构，如日本、比利时。各国的存款保险机构在组织形式上虽有不同，但其宗旨却基本一致，而且都同时承担着金融监管的职能。存款保险的投保形式有两种，即强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制成为存款保险公司的成员；后者则允许金融机构选择是否投保。/////

    保险的存款对象各国有所不同，但以下存款在各国一般都是不被保险的：银行同业存款，本国银行在国外分行的存款，作为担保或抵押的存款。外币存款由于被认为具有投资倾向，一些国家不予保险，而另一些国家认为保护外币存款有利于吸引外资，因此予以保险。

    2.2我国的存款保险及其缺陷。我国目前没有建立存款保险制度，而实际上政府长期为金融机构提供隐性存款保险，即政府为了稳定金融体系，避免危机扩散而对被关闭的金融机构吸收的存款在一定程度上给予保险。长期以来四大国有银行其实是由国家信用做隐性担保的，所以储户宁愿承受低利息，也愿意把钱存在国有银行。在我国，人们已形成了一个固定观念，认为银行都是国家开办的，把钱存入银行即安全又保险，因而银行储蓄一直是人们安放闲置资金的首选渠道，储户没有风险意识。银行的退出风险一直都是由政府来隐形担保的，人们的市场意识相对薄弱，存款者更相信政府而非市场，因此，政府背上了要为银行偿债的“心理预期”负担和财政负担，这极不利于银行的市场化运行。其实，早在1998年中国人民银行就开始了有关存款保险制度的研究论证，经过十年的努力，各相关部门也已达成共识，可以说在理论和认识上已经相当成熟。然而十年来中国难以真正推出存款保险制度，其根源在于中国金融市场的不完善。以前，国有银行占据绝对的垄断地位，有国家信用担保，没有建立存款保险制度的必要。然而，经过多年金融改革开放，中国金融市场有了翻天覆地的变化，已经建立起了包括商业银行、外资银行、地方银行等在内的多层次金融体系。

    鉴于我国现行的隐性存款保险的诸多局限性，各界要求我国建立存款保险制度的呼声也越来越高。在具体方案设计和规划方面仍需要借鉴国外经验教训，结合中国特殊国情，推行具有中国特色的存款保险制度。

    我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行的是隐性的存款保险制度。这种隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大银行的不良资产，还是向它们注资，或是向被关闭金融机构提供再贷款偿还私人债务，都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。与国外普遍采用的显性存款保险制度不同的是，这种存款保险制度几乎覆盖了所有数额的银行存款，而且“保费”是以税收或铸币税通货膨胀税　的形式从纳税人那里筹集来的。

    这种隐性存款保险制度的最大缺陷是，它强化了金融企业的“道德风险”动机——无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况，从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵；并且单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为而支付额外成本。概括起来讲，就是隐性的存款保险制度隔断了各银行资金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系。所以，我国金融企业普遍存在这样一种激励——尽量去争取那些能带来高回报的高风险贷款业务。如果把一些银行不健全的内部治理机制也考虑进去，那么这种激励可能会扭曲为尽量去争取那些能使个人获得高回报的关系贷款。/////

    可见，“隐性存款保险制度”是造成我国银行业尤其是四大商业银行不良贷款增量居高不下的一个非常重要的原因。更为严重的是，因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险制度”自身即不断向银行注资来解决，从而使政府实施这项制度的成本越来越高。

     3.建立显性存款保险制度的必要性

     3.1如果建立了显性存款保险制度，提前积聚起一块处理资不抵债的农村信用社、城市信用社以及城市商业银行的常备资金，不但可大大减轻各级政府未来的资金支付压力，而且可使所需筹集的巨额处置资金能够在时间路径上分布更均匀一些，其作用应该类似于政府为居民所建的养老金账户。

     3.2如果不建立显性的存款保险制度，那么政府实施财政政策、货币政策的独立性将无法得到保证，因为无论银行的损失最终是由财政拨款还是由人民银行再贷款或用外汇储备注资解决，都会使政府在进行宏观经济调控时丧失一部分自主权。而且随着银行业对外和对内开放步伐的加快，银行间的竞争将日益激烈，如果国有银行、城市商业银行和农村信用社依然保持目前的资产状况，那么政府对它们实施救助的频率、范围和成本肯定会逐渐增加。

     3.3在隐性存款保险制度下，金融当局根本无法通过实行差别保险费率、调整最优存款保险额上限、实施保险金返还等政策措施来改善各银行的“道德风险”动机。可以预见，如果金融管理当局不突破目前的这种制度安排，那么中央银行和各级财政所承担的偿债压力还会越积越重。在隐性存款保险制度下，政府将不可能向银行业引入优胜劣汰机制，从而无法真正实现银行领域的市场化和高效率。因为政府不可能不顾忌到恶性通货膨胀以及经济衰退的威胁而一视同仁地对所有资不抵债的银行严格按《破产法》实施破产。

     4.建立具有中国特色的存款保险制度

    综合以上分析，我国应尽早建立存款保险制度，并且该制度应以立法形式确定，以保证其权威性和稳定性，立法时既要吸取国外的先进经验，又要紧密联系我国实际，力求建立具有中国特色的存款保险制度。

    4.1完善银行内控体系和治理结，建立差别存款保险机制。在银行机构的设置上做到决策机构、实施机构、监督机构的分离与相互制约，制定一系列严格的规章制度和规范的业务操作程序，做到决策科学化、管理制度化、投资行为纪律化。确保银行业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎方式经营，只有经过适当的授权方可进行交易，资产得到保护而负债受到控制，会计及其它记录能提供全面、准确和及时的信息，而且管理层能够发现、评估、管理和控制业务的风险。这是银行稳健经营、防止过度追求风险收益的有效保证。同时，我国在存款保险机构的设置中也应根据目前不良资产处置及风险防范的情况，对存款类金融机构考虑分别设置差别存款保险机制，可以通过采取较高的自负责任与较低的费率，或较低的自负责任与较高的费率；通过保险条件的分类设定供客户选择，达到区分并区别核保不同风险类别的被保险人，实现客户的分类管理。这有利于提高存款保险制度运行的效率，提高资金效率，同时达到规范市场行为，公平存款类金融机构的竞争，提高人们对金融业的信心。

    4.2与商业银行的利益挂钩，建立预警机制。在存款保险中，由于商业银行拥有信息优势，保险机构无法对其进行有效的监督和行为约束，保险机构面临道德风险。如何设计有效的激励制约机制，使商业银行在符合保险机构利益的前提下行事，是存款保险制度得以顺利开展的关键所在。可以通过在存款保险机构与商业银行的合作中约定提供优质合理的服务指标以及合理的赔付率指标，明确银行倒闭时存款人的赔付额度，并且建立预警机制，在银行问题被发现时，存款保险机构有责任和义务督促银行的监管机构在银行出现问题的早期就采取有力的纠正措施。其次，当银行机构情况不断恶化时，存款保险机构需要迅速介入，对其资产和经营状况进行即时分析，着手准备并选择对机构的重组和关闭方案。以明确的方式迅速、有效地处置有问题银行，节约处置成本；事先进行基金积累，以用于赔付存款人和处置银行；增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方责任。避免因少数被保险人欺诈行为带来的费率上调对多数诚信投保人投保成本的增加，维护广大投保人的利益。/////

    4.3设置共保比例和保单限额，建立费用分担机制。共保比例是指存款保险机构只承担存款风险的一定比例,其余比例由存款机构自负；保单限额是指限额以下由保险机构支付,限额以上由存款机构自负。两种方法都是通过适度提高存款银行自负比例,从而提高需求的价格弹性,最终达到抑制过度追求风险收益目的，从而对不同存款机构或不同被保险人，设计有针对性的保险合同，采取有针对性风险管控措施。

    同时，对存款保险范围尽量限于个人和非赢利组织的存款；风险差别费率制度，成员银行根据自身不同的风险等级，交纳不同的保费，对有较高资本充足率和较高监管评级的银行收取较低的保费率，使其风险预期收益相匹配，从而有效防范道德风险，约束银行的风险行为，督促银行审慎经营；采用限额赔付制度，使双方共同承担风险的损失，提高存款人的风险意识，增强存款人对银行行为的监督；实行强制存款保险，规定所有存款类金融机构都必须参加存款保险，以防止逆向选择问题。

    参考文献
  ［1］Lee,W.S.,Kwok,C.C.Y.,2000.Domestic and international Pratice of deposit insurance:a Survey.J.Multinational Financial Management,10
  ［2］Bergler,G.S.,1994.Reforming deposit insurance and the regulatory system:the failure of the middle way,Cato J
  ［3］Nagaragan,S.,Sealey,C.W.,1995.Forbearance,deposit insurance pricing,and incentive compatible bank regulation.J.Banking Finance,19
  ［4］Dybvig,P.H.,1993.Remarks on banking and deposit insurance.FRB ofSt.Louis Review,January/Februry
  ［5］FDIC,1983b.Deposit insurance in a changing environment.a study submitted to congress by Federal Deposit Insurance Corporation,Washington,DC
  ［6］Walker,D.A.,1994.Effects on deregulation of failing thrift institutions.Appl.Econ
  ［7］《金融研究》1997~2000年各期
  ［8］米什金.《货币金融学》中国人民大学出版社，1998.8
  ［9］孙建华.“建立我国存款保险制度的思考”《财政研究》1998.10
  ［10］李德.“外国存款保险机构模式及借鉴”《中国金融》1998.11
  ［11］孙飞、赵文锴.《金融风暴启示录》新世界出版社 2008
  ［12］李瑞新、薄荣君.“建立存款保险制度刻不容缓”2005．12．16《中华工商时报》
  ［13］周小川.“外汇注资与银行不良贷款处置”北京大学中国经济研究中心
  ［14］刘仁伍.《存款保险制度道德风险:理论与实证分析》中国社会科学出版社,2007年