我国保险企业退出市场的制度保障

陈学军

　　随着我国加入世贸组织和外资保险公司的大量涌入，保险企业退出市场乃至被宣告破产，将成为我国保险业不可回避的现实问题。保险公司的破产不仅给社会带来严重影响，也将使大量的保单持有人面临失去保障的威胁。如何采取有效措施缓解因保险公司经营失败给社会带来的冲击，是保险经营及监管所面临的新课题。

　　一、保险公司退出市场的原因

　　现代保险业的经营对象本身就是风险，风险既有客观性又有普遍性。而且保险公司在承保各类危险后，还将面临着获得收益或发生损失的经营风险，逆向选择和道德危险的存在也必然会增加保险公司的经营成本。此外，我国保险市场中存在的资本充足率低、不确定的政策性风险以及监管的透明度欠缺等，都会对保险企业的经营产生影响。从监管政策来看，以前我国保险监管执行的是市场行为监管和偿付能力监管并重的方针，随着2003年《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》的颁布，正逐步向以偿付能力监管为核心的监管理念转变，并要求各保险企业提高产品创新能力。但是，保险产品创新在提高保险公司期望收益的同时，也带来了新的保险经营风险。尤其是当创新型产品的风险超过一定临界值时，其管理和控制比传统型产品的风险更为复杂。

　　另一方面，加入世贸组织意味着我国保险市场环境发生了根本性的变化，偿付能力严重不足的中国保险企业必须更为注重保险资本的社会化问题，并增强市场的可竞争性。保险市场对外扩大开放，外资保险公司大量涌入，也迫使保险业必须面向市场，按市场规则开展经营活动，同时也要受到市场机制的约束。我国政府在国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中已经明确提出，要深化金融体制改革，完善市场退出机制，积极疏通和逐步规范企业退出市场的通道。中国保监会在2004年全国保险工作会议上也明确指出，要在完善保险市场准入机制的同时，逐步建立和完善保险市场退出机制。这些因素都推动着对我国保险企业市场退出机制的研究和探索。

　　二、保险业发达国家和地区的经验借鉴

　　在保险业发达国家和地区，当保险公司因各种原因而解散时，保险监管机构通常会介入保险企业的破产、清算等过程，从而保护被保险人的利益，稳定社会秩序。为保障这一过程的顺利进行，各国和地区通常从立法上规定了保险公司解散的原因，并在进入解散程序的各个阶段做出相应的制度安排。

　　首先，各国和地区都会在保险法规中对保险组织解散的原因做出规定，并重点规定对投保人和被保险人的保护措施。例如在美国，当各州的保险监管机构认为保险公司存在严重的财务问题时，会干预保险公司的业务活动以维护保险公司的偿付能力。根据保险公司财务危机的严重程度，监管人员可以对保险公司进行整顿或采取积极的监控措施。如果这些措施无效，监管人员可对保险公司实施兼并或拍卖。保险公司在破产时受到州破产法的制约，往往是投保人比一般非投保的债权人有优先受偿权，投保人得到部分补偿后，不足额部分将根据有关的保障法规从保证基金中获得弥补。

    与此同时，各国和地区的法律中都针对保险业的特殊性而建立起保险保障基金制度。该制度使保险业可以建立起较为完善的风险自救机制，提高依靠行业自身力量防范化解风险的能力，从而切实保护投保人和被保险人的利益，维护保险市场稳定。例如，日本保险业于1996年引入基于“保单持有人保障基金”的保单持有人保护系统，该系统会协助破产公司的保单持有人将其合同转签到其他运作良好的保险公司，在转签期间发生的索赔，将由保护公司对单个的保单持有人进行100%的赔偿。

　　上述实践表明，保险企业通过解散、破产等方式退出市场是市场机制发挥作用的必然结果，但在这一过程中必须加强管理，健全相关法律制度和保障措施，通过建立完善的保险企业市场退出机制来保障投保人、被保险人和受益人的合法权益，减少社会动荡。/////

　　三、建立并完善我国保险企业市场退出的保障机制

　　目前我国保险市场退出机制并不健全，这也是制约我国保险市场发展的一个制度障碍。结合我国保险业的现实状况以及其他国家和地区的经验，要尽快建立和完善我国保险市场退出保障机制，以使这种破产成本在社会承受能力的范围内得到化解。

　　(一)加强对经营困难保险公司的管理

　　在规范保险公司退出市场的同时，也要注意维护保险市场秩序和社会稳定。对经营出现问题的保险公司，应首先立足于整顿、重组、合理救助。保险监管机关应及时调研新情况、新问题，发布相应的规章，明确规定对陷入困境的保险机构的管理问题，如确认保险机构无力偿还债务的标准、通过重组恢复偿付能力的条件以及可以采取的补救措施等，从而通过采取整改措施，帮助其摆脱经营困境，恢复正常的经营活动。例如，中国保监会在《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》中指出，对偿付能力充足率小于30%的公司，保监会可根据保险法的规定对保险公司进行接管。实践中，监管机关可指定某一接管机构接管有问题的保险企业，对于救助效果明显的，可暂不进行关闭，并由接管机构进行后续处理。

　　另外，在现有的法律框架下，应加强保险企业的信息披露工作，保险企业的退出行为必须有足够的透明度，要依法向社会公布企业退出的原因、方式和相关的制度安排。如美国加利福尼亚州保险章程中规定，准备撤销的保险公司必须提出撤销申请，且必须公布申请撤销的通知，保险公司要将其保单项下的主要责任分保或由其他许可营业的保险公司接管其业务。这一经验值得借鉴。

　　(二)完善相关立法和配套措施
　　目前，我国保险公司管理规定中仅在第33条第3款中规定：“保险公司被依法宣告破产的，由人民法院依法组织清算组。”同时保险法第85条第2款规定：“经营有人寿保险业务的保险公司，除分立、合并外，不得解散。”但都没有明确解散、破产的具体规则和程序。对此，可借鉴日本保险业法的规定，首先对保险组织解散、破产的原因做出明确规定;同时，根据我国法律的有关规定，会同最高人民法院、财政部、国有资产管理委员会等相关部门，就保险公司破产中的具体问题如诉讼程序、税收处置、国有资产保全等协商相应的解决办法。这样，通过保险监管机关对破产保险公司的适当介入和管理，使符合法定破产条件的保险公司能够有秩序地退出市场，尽可能减少保险公司破产对社会造成的冲击。

　　(三)发挥保险保障基金的作用

　　尽管我国保险法第97条已经作出规定：“为了保障被保险人的利益，支持保险公司稳健经营，保险公司应当按照保险监督管理机构的规定提存保险保障基金。保险保障基金应当集中管理，统筹使用。保险保障基金管理使用的具体办法由保险监督管理机构制定。”但实际上当时对保障基金的管理权和使用权仍然归属于各保险公司，基金的安全性无法保障。直到2004年12月30日中国保监会发布《保险保障基金管理办法》，规定该基金由保监会集中管理，才改变了过去保险保障基金的保障面过窄，保障功能发挥不尽充分等情况。该管理办法中还充分考虑到了不同援助对象的差异性，分别设立财产保险公司保障基金和人寿保险公司保障基金，规定保险保障基金的管理和使用应遵循公开、合理和有效的原则，并对基金的缴纳、管理和使用都作出了相应的规定，为我国保险业防范和化解风险构建了一道重要防线。