论政府监管和市场监管的互补

泰康人寿保险股份有限公司  任道德

    1998年，我国经济体制改革的重点从国有企业内部治理结构的改革转向了落实政企分开，军队企业、中央部委直属企业和政府机关脱钩，标志着我国市场经济体系的建设进入了更深的层面。在金融改革方面，我国政府及时从1997年下半年爆发的亚洲金融危机中吸取教训，坚定地推进我国金融体系现代化，其主要表现是：第一，完善金融监管体系，新设立中国保险监督管理委员会，形成了由中国人民银行、证监会、保监会三大专业监管机构组成的监管组织体系，并进一步改革中央银行的机构设置，调整各监管机构的职能；第二，整顿金融秩序，关闭了一些陷入支付危机的金融企业，依法处罚了一批违规经营的机构和个人。我国经济、金融改革的深化，对于保险业的发展正在产生深远的影响。在这样的背景下，根据我国经济、金融改革的大方向，进一步思考和建立保险市场监管的新格局，正当其时。

    保险监管的经济基础

    在市场经济中，之所以还需要政府监管的原因是：市场不是万能的，需要政府监管弥补市场失灵。但是，现代经济学理论和我国长期计划经济的实践表明，政府在配置资源的过程中，也存在失灵的可能性，比如，亚洲金融危机爆发的一个深层次就是，政府为了实现经济赶超战略，过度地干预了金融机构的运作，使得一些亚洲国家的实质经济和金融体系存在内在缺陷，才给了国际货币投资者以可乘之机。

    从计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，政府在保险业中的职能也需要从主管机关向监管机关转变，这一转变有两个层次的含义，首先是政府要转变“既当裁判，又下场踢球”的格局，不能直接经营企业，这一点，通过国有保险公司----中保集团的改革体制，已经初步得到了解决。其次，政府机关要进一步转变职能，抓大放小，集中精力管好市场失灵的领域。保险监管只管市场失灵的领域，实际上是市场和政府的合理分工，不仅不是削弱政府监管机关的权力，相反可以强化保险监管，提高保险监管的效率。可见，市场和政府的互补是保险监管的基础。

    中国保险监管委员会可以在中国人民银行保险司既有成果的基础上，创造更加有效的保险监管体系。保险监管体系包括监管目标体系、监管法律组织体系、监管工具体系、监管技术体系、监管法律体系等方方面面，当前最重要的问题是确立保险监管最终目标体系的同时，解决市场运行中面临的一些具体问题。

    二、保险监管的最终目标

    保险监管的最终目标是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险公司的稳健性。作为一个发展中国家，我国的保险监管部门还有一人特殊的目标：培育保险市场。/////

    维护公平竞争

    公平竞争是保险市场有效运行的关键，因此，保险监管机关应当将反不正当竞争作为监管的首要目标。不正当竞争的主要形式有：（1）利用行政手段垄断市场；（2）向消费者提供虚假的广告、信息；（3）诋毁竞争对手窃取竞争对手的技术机密，侵犯竞争对手的专利权；（4）倾销等。从国际经验看，垄断是破坏竞争的最大敌人。因此，发达国家都将把垄断作为维护公平竞争的首要任务。由于垄断企业缺乏改进管理、降低保险服务的价格、提高保险服务质量的动力，垄断的最大受害者不是被垄断企业，而是消费者。因此，必须站在社会公众利益的角度看待反垄断的意义。

    保护消费者利益

    由于保险商品具有无形商品的特殊性，消费者不能象挑选有形商品那样，在事前有效地识别其品质，并且，保险服务的产生过程是在消费者预付保费以后开始的，保费就成了扣押在保险公司的“人质”，消费者处于不利地位，但是如果让所有消费者都来监督保险公司的日常动作，不仅在技术上有困难，监督的成本也非常高昂的，因此，需要保险监管机关代表消费者进行监管。

    维护保险机构的稳健性

    保险公司是社会信用链条的重要环节，保险公司倒闭的影响面大，严重时会危害整个金融体系的健全性，并且，保险公司所承受的风险是潜在的、动态的。通常要经过一定时间的累积以后才能显露出来，在危险爆发以后进行救助就比较困难。因此，保险监管机关需要建立动态的风险预警机制，尽量在事前防范风险，这也是国际金融界从1997年以来在亚洲金融危机中获得的教训。但是，维护保险公司的稳健性，不等于承诺保险公司不破产，破产是促进保险公司谨慎经营和优化存量资产配置的机制，即使是监管体系发达的国家，也不可避免地需要通过破产机制，将低效率保险公司淘汰。因此，保险监管机关维护保险公司的稳健性的焦点不是保护保险公司不破产，而是通过偿付能力的动态监管，帮助保险公司发现潜在的风险。风险防范也不等于消灭风险，风险和收益的对称性原理表明，承担风险是企业盈利能力的一个重要来源。

    培育市场

    作为一个发展中国家，市场失灵除了与发达国家市场有共同的形态以处，还有一个特殊的形态，即市场发育不健全。因此，我国的保险监管机关还肩负着培育、人才的培养和竞争规则等方面的基础建设。在培育市场主体方面，保险监管机关应当给新公司找一些扶持，对于偿付能力强、经营规范的公司，可以加快其分支机构设立的速度；在人才培养方面，应当促进国际合作，培养熟悉保险市场、保险公司管理和法律，能够驾驭21世纪竞争格局的企业家、高级管理人员和技术专家；在市场规则方面，虽然有了《保险地》、《保险管理暂行规定》等监管规则，但是，还有必要进一步完善。/////

    我国保险监管亟待解决的几个主要问题区别不同的规避管制的行为，促进市场创新

    在各国保险市场监管的过程中，保险公司“上有政策、下有对策”的规避管制的行为是一个不可避免的、共同的现象。保险公司规避管制的行为可以分两种情况，一种是恶意的规避行为，这种行为显然是必须严格惩处的；另一种是善意的规避行为，之所以存在善意的规避管制行为，是因为市场是不断发展的，一些早期设立的监管规则已经不再造就市场发展的客观需要。规避管制的金融创新是西方国家金融创新的一种重要形式，新近发生的一个案例是美国花旗集团和旅行者集团的合并，从表面上看，这是违反格拉斯----斯蒂尔法案关于禁止银行和保险业兼业的管制规则的，但是，这恰恰是发达国家金融服务多元化的内在趋势推动的结果，在这件事上，美国的监管部门就没有固守成规。这个案例说明，在监管的实际过程中，监管部门应当区分不同的规避管制的行为，谨慎地发现市场的新变化，当出现善意的规避行为时，可以考虑适时修改有关规则。

    完善监管的立法和执法程序

    国际经验表明，要保证司法的公正性，“实体法”固然重要，但是，如果没有合理的“程序法”，司法的公正性仍然会受到侵害。也就是说，保险监管不仅要重视用什么手段、管什么内容的问题，还要重视监管部门在立法和实际监管的操作过程中，自身应当遵循的规则。

    立法和司法的过程中，通过行业组织的协调机制，建立保险监管过程中的“窗口指导”规则，这是世界银行对新兴工业国家培育市场经验的总结。通过民间的行业组织，保险监管机关可以更好地获得市场信息，使得监管立法和监管司法过程更加贴近市场的实际情况。要解决这个问题，也需要保险行业组织转变职能，保险公司更要积极参与行业组织的活动。

    司法解释应当关注市场的新的发展趋势，因为，市场是在职断发展的，事先确定的规则，虽然可以有预见性，但不能预见未来的一切情况，如果固守已经确定的规定，可能制约市场对新的发展趋势的反应，制约市场的创新，这对于我国保险市场的发展是极为不利的。

    通过经济杠杆充分发挥商业保险对社会保险的补充作用

    无论是在党的“十五大”提出的经济体制改革框架中，还是在社会保险体系改革框架中，我国政府都强调发挥商业保险对社会保险的补充作用，要求建立多层次的社会保险体系。但是，在实践过程中，发挥商业保险补充作用的原则还没有得到落实。这主要表现在：（1）企业购买团体寿险的保费支出只能在税后列支，这限制了企业为职工建立补充保险的积极性；（2）个人购买寿险的保费支出也没有一定额度的个人所得税优惠；（3）企业补充保险的范畴界定不清，一般的理解是，只有企业自己举办或者通过社会保险机构举办的、向员工提供的基本社会保险以外的保险才是企业补充保险。从国际经验来看，本着自愿原则设立，保险范围在基本社会保险以外的保险都当视为企业补充保险，属于商业保险的范畴。企业补充保险，属于商业保险的范畴。企业补充保险既可能是企业自行管理，也可以是企业通过购买商业性保险公司的保险建立，还可以是企业建立保险基金、委托商业性保险公司代为管理。/////

    据测算，单是我国的社会养老保险体系，就存在2万亿元（人民币）左右的隐型债务，要避免我国的社会保险体系陷入人口老龄化导致的支付危机中，就必须及时地通过税收杠杆，促进商业保险公司在提供商业保险产品、企业保险基金的管理、甚至社会保险基金管理中发挥积极作用，这一点，欧美等国家的经验值得我们借鉴。例如，美国对按照《雇员退休收入保障法》401K条款设立的退休基金，就允许有相当于雇员工资15%的供款的税前列支，也有一些国家，将社会保障基金的劳动管理委托商业性保险公司进行。因此建议，我国保险监管部门应和劳动社会保障部、财政部、国家税务总局合作，尽快推出具体的税收调节措施，促进商业保险对社会保险补充作用的发挥。

    市场准入和机构监管的标准

    保险市场信息对外开放是我国金融体系发展的必然趋势，通过竞争中的合作，提高我国民族保险业的管理水平。在这样的前提下，保险监管部门可以帮助内资保险公司尽快作好参与竞争的准备，主要的问题是，要允许内资保险公司在偿付能力许可的情况下，加快区域市场拓展的力度，建立销售网络和客户资源优势。（1）保险公司分支机构的设立标准应以偿付能力为基础，而不是以保费规模为基础，以保费规模为基础批设分支机构，不仅容易导致各种虚增保费等违规行为。也使新公司的资本金闲置，造成资源浪费；（2）解决营销员管理处不能收费的障碍；（3）改变《保险管理暂行规定》中，按照行政区划批投分支机构的模式，借鉴中央银行设立大区分行的经验，使得保险公司的微观组织结构和保险监管机关的组织结构对接，这不仅是提高监管独立性的需要，也是保险公司优化微观结构的需要，实践表明，“大而全、小而全”的公司组织模式，增加了管理直辖市的成本，难以实现规模经济。

    投资和投资风险的监管

    财政部向保险公司发行了专项国债，并允许保险公司进入银行间同业拆借市场，这对于寿险公司确有帮助。但是，银行间同业拆借市场只是调节短期流动性头寸的市场，寿险公司的资金主要是长期资金，如果没有充足的长期投资工具和寿险公司的负债相匹配，即使开放了同业拆借市场，寿险公司的长期利率风险管理仍然受到限制。同时，由于我国财政的债务依存度已经比较高，并且，国债的违约风险低于银行存款，随着我国金融市场的发展，国债收益率对银行存款利率的溢价会逐步消失，依靠专项国债提高保险公司的投资收益率，也不是长久之计。

   人们通常认为，保险公司要求放宽投资渠道，是为了提高投资收益，这种观点是不完整的。现代金融管理的理论和实践都说明，投资渠道的多元化是风险管理的基本工具，通过多元化投资，保险公司才能够将自身所承受的非系统性风险在不同的金融工具上进行分散。所以，应当从风险管理的高度，认识放宽投资渠道的重要性。从公平竞争的角度看，也应当放宽保险公司的投资渠道。目前，已有允许 AIC等国际金融保险集团进入我国投资基金市场的意向，如果这样的政策成为现实的话，内资公司和外资公司显然又是处于不平等的竞争条件下。

    根据国际保险投资监管的经验，可以在比例限制和证券信用等级标准的前提下，放宽投资渠道，允许寿险公司将一定比例的资金投资于符合信用等级标准的股票、企业债券、非自用不动产、不动产抵押贷款、保单贷款等。