发放下岗职工基本生活费的社会保障机制

　　摘要：实行“三三制”，发放国有企业下岗职工基本生活费，支持了国有企业的改革，取得了一定的成效，但在各地具体落实过程中良莠不齐，差异较大。进行确保国有企业下岗职工基本生活费发放的改革，是要在隐性失业公开化改革的基础上，扩大失业保险登记比率控制，将国有企业对下岗职工基本生活费发放的责任移交失业保险部门来解决，在部分失业人员仍不能实现存就业的情况下，由城镇居民最低生活保障线制度解决基本生活费的发放问题。与此同时，要理顺财政体制、劳动体制与社会保障体制，支持这一改革的顺利进行。

    一、落实国有企业下岗职工基本生活费发放存在的问题

　　在社会保障制度尚不健全的情况下，国有企业“下岗”职工一词是我国特有的概念。“下岗职工”一词的含义为：因企业生产和经营状况等原因，在原单位已无工作岗位，尚未与企业解除劳动关系，且未在社会上再就业的职工(简称“三无人员”)。受地缘关系与地方财政的影响，下岗职工生活待遇差别较大。效益好的企业可以保证下岗职工待遇的兑现，效益差的企业的下岗职工，生活保障基本无着落，甚至原有的养老、医疗保险也因此而中断。破产企业资产变现困难，更难保证下岗职工的基本生活来源。为了保证下岗职工的再就业，许多地区采取了“财政拿一块，失业保险金砍一块，企业减人带资带一块，社会捐助一块”的做法，并制定了下岗职工基本生活费发放标准。

　　1998年，中央进一步明确了“三三制”，即用于下岗职工基本生活费的资金，企业负担1／3，政府财政负担1／3，各种社会保险、救济捐赠渠道负担1／3。政府根据目前下岗职工和登记失业人员的实际情况，对政府需要负担的必要支出作了优先考虑，1998年中央和地方此项预算支出175亿元，用于国有企业下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用是1997年的5倍，为实现国有企业三年改革和脱困目标创造了有利条件。而据1998 年一季度不完全统计，全国下岗职工人均月生活费仅84元，2／3的下岗职工未领到基本生活费，1／3的下岗职工生活极度困难。究其缘由，是“三三制”一时难以落实，有许多大量下岗职工的国有企业，其本身就存在严重的生存危机，无能力发放下岗职工基本生活费。加之一些地方财力有限，社会保险基金收缴困难，捐赠渠道不畅，下岗职工再就业率不高，使得资金发放工作更是举步维艰。一些地方也因财政困难难以落实1／3的基金，以支持国有企业下岗职工基本生活费的发放。

　　与此同时，又有相当一部分下岗职工和公开失业人员，没有与原单位解除劳动关系或者放弃失业人员的身份，属于隐性就业群体，既可得到隐性就业收入，又可从原单位获得下岗职工基本生活费收入或失业保险金。天津市劳动局的一次调查表明：下岗职工70％自己找到了工作，公开失业人员中，也有不低于50％的人在从事着有报酬的劳动，而且报酬不低于一般的生活费标准，无怪乎不少下岗职工宁愿领取很少的生活费也不愿离开国企。据上海市城调队 1999年2月对3000名下岗人员所进行的问卷调查，正在从事有劳动报酬工作的下岗人员有971名，而其中的672名属隐性就业者，占下岗职工再就业者的比重达69.2％，隐性就业率达24.9％。下岗职工为何隐性就业，除了可以以“下岗职工”的身份从原单位获得养老和医疗保险、并可每月领取下岗生活补贴以外，用工单位不愿与下岗人员签订劳动协议，其招聘和退聘就更为灵活，由此还可以减轻提供法定社会保险的费用，降低劳动成本。因而，下岗职工和新用人单位均有利益驱动，何乐而不为。

    二、确保国有企业下岗职工基本生活费发放的社会保障机制

　　市场经济国家，失业是个永恒的话题。从上述下岗职工基本生活费保障机制看，由于不同地区经济发展水平存在较大差异，中、西部落后地区与许多中小城市职工再就业问题非常突出。今后几年，随着国企规模的缩小、人员进一步精简和政府机构改革，还将增加大量的下岗者或分流者，脆弱的财政支持与其他资金来源的相对拮据，维系下岗职工基本生活费的长期供给犹如杯水车薪。/////

　　如何解决国有企业下岗职工的基本生活问题，必须进行深层次的改革，排除体制障碍，沿着隐性失业公开化→扩大失业保险比率控制→建立城镇居民最低生活保障线制度的改革思路，确保国有企业下岗职工基本生活费的发放。同时理顺财政体制、劳动体制与社会保障体制。系统改革思路为：

　　(一)在隐性失业公开化改革的基础上，放松公开登记失业率的低比率控制，以发放失业保险金作为保证国有企业下岗职工基本生活费发放的第一道环节。

　　非公开失业即隐性失业。国有企业隐性失业比率大约为25％左右，是我国隐性失业的主要群体。经济学家克里希拉对所谓隐性失业提出了时间、收入、意愿和生产力四种测量标准；另一经济学家埃德加·爱德华兹则把公开失业以外的劳动力利用不足分为就业不足、表面上有工作而工作量不足、职业损伤、不生产的工作四种形态。隐性失业以牺牲企业效率为代价，又是以行政调节为转移的，它不反映劳动力供求、不能自行调节劳动力配置、不形成企业合理的经营行为和劳动力成本、也不刺激并制约劳动者的行为。

　　国有企业大量隐性失业是困扰企业深化改革的重点和难点，隐性失业公开化是减轻国有企业负担，提高经济效益的必然选择，也是搞好国有企业改革、建立现代企业制度的关键。我们把国有企业隐性失业公开化的形式广义地理解为：将企业的富余人员从岗位中分离出来，通过企业内部的结构优化与再配置、企业外的再就业和公开失业等方式进行分流安置，以实现全社会的劳动力优化配置，保证富余人员的生活来源或基本生活水准。

　　受福利机制及诸多因素的影响，国有企业隐性失业公开化难度很大。据北京市劳动部门的调查，北京市国有企业对于富余人员的安置结构为：29.6％由企业设法安排岗位，57.3％由企业发放基本生活费用下岗，11.6％自谋职业，真正分流到社会且与企业脱钩的仅占1％左右。下岗职工进入市场难主要有两大原因：一是他们本身就业能力有限，成为职业搜寻过程的必然失败者；二是有可能丧失原有的养老、医疗等福利保障，承受制度变革的巨大成本。隐性失业公开化是改革的必然趋势，其形式是将富余职工分为与企业不分离和与企业分离两部分。因此，在隐性失业公开化改革的基础上，应该进行失业保险制度的配套改革，对国有企业一部分显性失业的下岗职工通过失业保险来保障他们的基本生活。改革举措为：

　　1．放松公开登记失业率的低比率控制(1998年控制在 3.5％)，建议将公开登记失业率放宽为6~8％的水平(据国务院发展研究中心一份报告分析，即使扣除下岗职工隐性就业的部分，实际失业率估计也在8％以上)。国务院要求1999年6月底参加失业保险的职工人数扩大到1.37亿人，全年增收150亿元失业保险基金。这不应只是参保人数规模的扩大和失业保险基金的扩张，而应当相应增加受益人数。因此，为配合隐性失业公开化的改革，应将从国有企业分离出来的显性失业和准备再就业人员的基本生活纳入到失业保险的范畴。将国有企业失业保险缴费率通过精算提高到相应的缴费水平，国有企业不再承担下岗职工基本生活费的发放，政府财政负责的1／3的基本生活费归并到失业保险基金中发挥作用。

　　2．对于已有“暗岗”收入的失业人员，应根据实际情况，停发或部分停发失业保险金，以保证有限的失业保险基金真正用于需要救助失业人员的基本生活，提高基金公平使用准则与发放的社会效率。上海市新的《失业保险办法》规定：如果失业者现在暂时不领取失业保险金，将来可领取的期限越长，领取金额越多。这一改革对于延缓失业保险基金的紧张局面和刺激居民消费，不失为一种有益的尝试。

　　3．为了缓解各地地方财政不平衡的问题，应建立相应的调剂基金，加大中央财政转移支付的宏观调控能力，解决一些地区“三三制”中财政拨付支持国有企业下岗职工基本生活费部分份额的难题。/////

　　由于实行广义的隐性失业公开化，国有企业一部分下岗职工与企业分离，进人失业保险程序和再就业，失业保险基金中分割一部分用于再就业基金和政府财政预算中安排再就业基金两部分合成，在失业人员领取失业保险金不超过二年的有限期内，用于尽快促使失业人员通过就业培训或其它方式再就业。同时，如果隐性失业公开化改革中，部分下岗职工从企业中分离的时滞大大缩短，较迅速地进入失业程序，并能尽快实现再就业的话，他们原有的养老、医疗保险即使暂时中断，影响也不大。当然，考虑到部分下岗职工转化为失业人员的社会责任与个人思想情绪问题，政府应通过立法对划分部分国有资产作为企业失业人员的社会保障基金作出制度安排。今后，加大社会保障制度改革的步伐，使养老、医疗保险覆盖城镇全部用人单位，从国有企业分流出来的失业人员在任何用人单位再就业的养老、医疗保险待遇得以延续或恢复，将会减少国有企业下岗职工对旧体制的依赖。

　　(二)在失业人员再就业受阻并在失业保险期满的情况下，通过城市居民最低生活保障线制度，作为保障国有企业下岗职工失业后基本生活的第二道环节，财税改革要通过负所得税制建立类似市场经济国家的制度性扶贫机制。

　　失业人员在失业保险期内未能实现再就业，意味着这一部分人将失去失业保险金。如果其家庭人均收入低于最低生活保障标准，将直接危及这部分人最基本的生活保障问题。城镇居民最低生活保障线制度是其他社会保障措施无法替代的，也是维系社会稳定的最后防线。截止1998年底，全国建立最低生活保障制度的城市达到600多个，救济标准从50到270元不等，资金来源于地方财政和企事业单位，地区间经济发展与经济收入的差距，是决定社会最低生活保障线高低的关键。

　　我国大多数城市以“菜篮子法”划分最低生活保障线。具体测算前应考虑三个前提条件：一是生活必须品品种选择的准确性；二是价格指数的可靠性；三是贫困家庭及其消费特征选择的可代表性。此外，还应依据实际收入指数、货币购买能力指数与实有社会救济基金存量与增量，进行科学的测定。

　　在我国实行贫困线制度的城市，其基金来源主要有两种形式：一是由地方各级财政按一定比例分级负担，所需经费列入财政预算。二是各方出力，财政保底。第一种形式将企业负责救济的对象纳入了社会保障的范围，第二种形式仅能作为一个过渡模式。近年来，为了力争在本世纪内消除绝对贫困，加大了中央与地方财政的投资力度。除此之外，一些城市还制定了配套政策，如对特困国有企业下岗职工的房租、水电费、煤气费、学杂费等进行减免，甚至给予粮、油、糖之类的实物补贴，加大了政府每年访贫问苦的操作难度，难于有效地管理社会，不是长宜之计。其原因在于：1．财政统包将“企业保障”转变为“社会保障”，城市扶贫基金的投入强度直接取决于财政的收支状况。在财政拮据的情况下，难以形成一个稳定的、动态的社会救济发展机制。2．分别负担、财政兜底的资金形式，事实上意味着企业或单位承担着社会救济管理和资金筹措的责任，不利于现代企业制度的建立。在实际操作中，效益好的企业经费充裕，易于落实最低生活保障线制度，而效益差的企业大多采取“量体裁衣”的办法，有多少钱办多少事，造成单位与单位之间，单位与民政部门之间在救济对象资格审定、救济金确定标准方面不统一、不公平的现象，有损于社会救济的公平性原则。

　　建立长期稳定的社会最低生活保障线制度，必须稳定社会救济基金的主要来源。市场经济国家，个人收入所得税是社会保障基金的主要来源，我们应该借鉴市场经济国家以个人收入所得税调节贫富差距的例行作法。进行财税改革，通过中央财政转移支付，对过低收入者进行经济补偿，缩小高低收入者之间的差距，以此作为我国最低生活保障线制度的主要基金支持。

　　从个人收入所得税的情况看，世界发达国家个人收入所得税税率通常在40~50％之间，个人收入所得税约占国家财政收入的30％左右，而主要用于社会保障的公共支出约占国家财政支出的20~30％。从这个意义上说，是个人收入所得税大力地支持了社会保障支出。我国个人收入所得税拥有庞大的税源，每年却有近一半的应税流失，主要原因是征管法规不完善，征管手段落后，工作乏力，为数众多的纳税人末履行纳税义务。只要加快实现现代信用手段和全面储蓄实名制，扩大信用卡和个人支票的使用，改分税制为综合税制，全面推广实行个人申报纳税制，建立完整的税制体系，我国个人收入所得税预期每年可征收数百亿元，可以为建立居民最低生活保障线制度给于有力的财政支持。这符合个人所得税主要用于调节贫富差距的国际惯例，也符合邓小平同志关于征收所得税，调节贫富差距思想的初衷。/////

　　如何以划分最低生活保障线为标准，实施社会救济，凯恩斯主义主张对贫困家庭发给差额补助金，使生活在“贫困线”以下的家庭都能达到最低生活水准，拉平处于“贫困线”以下家庭参差不齐的生活水平。货币主义学派则认为，高效率的经济运作导源于市场竞争规则的规范和有效作用，如果将低收入者的收入一律拉平到政府规定的某一条收入标准线，意味着实行了一种奖懒罚勤的非理性的救助活动，其结果是扼杀经济活力。凯恩斯主义者试图采取补差的办法，提高低收入者可支配收入的水平，强调公平收入分配。货币主义者主张以负所得税方法保证社会经济效率，以效率换取社会的良性运行。西方资产阶级学者的观点，对我国社会救济的改革是一个有益的启示，但难于与中国国情合拍。

　　首先，国有企业下岗职工群体的产生大部分归结为产品和产业结构调整的结果，也有一部分属于素质相对较低、在竞争上岗中处于劣势的职工。我国尚无足够的经济能力效法高福利国家给于下岗职工或失业者各方面的照顾，但至少应保障这些下岗职工和非自愿失业职工及其家属的基本生活，这是最基本的社会公平。

　　其次，我国社会最低生活保障线救济基金极为有限，不能简单地追求贫穷的公平，而应建立科学规范的贫困统计指标体系与调查制度，寻求公平基础上的社会效率，减轻社会救济基金紧张的压力。

　　再次，社会救济公平与效率的结合是要在激发市场经济的内在动力与活力的基础上有限地调节收入差异。在我国确定不同门类企业税率负担、并在个人收入所得税课征进入正常化、成为社会救济基金的主要来源之后，消除社会救济制度中有碍于经济效率提高因素的影响，借鉴市场经济国家的经验，实行负所得税制，促进社会救济公平与效率的结合。

　　综上所述，通过两道环节确保国有企业下岗职工基本生活的发放，其中包括隐性失业公开化的艰难改革，是建立现代企业制度不得不逾越的一道门坎。同时呼唤完善养老、医疗、失业等社会保险制度，为在不同所有制类型的企业间建立公平竞争的劳动力市场创造条件。而以个人收入所得税作为城镇居民最低生活保障线制度主要基金支持的财税改革，借鉴市场经济国家的负所得税制，也许是解贫帮困的一条有效出路。