养老保险体制改革中的问题和政策建议

　　一、养老保险体制改革中的问题

　　(一)养老保险金流动性困难。

　　目前我国养老保险体制改革的政策取向是由现收现付制逐步向部分积累制过渡，但是养老保险资金的筹集与支出之间存在着巨大的资金缺口，严重制约了养老保险体制改革的进程。目前省级养老保险金缺口约占省级全部财政收入的2．5％—3％。养老保险金面临严重的流动性困难，地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金(个人缴费加7％的企业缴费)和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口，这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。即使如此，养老保险金筹集仍是人不敷出，中央财政不得不进行拨款予以解决，以保持地方财政和社会的稳定。可以说，养老保险金流动性困难是当前养老保险体制改革面临的最紧迫的问题。

　　(二)养老保险固态化，劳动力市场分割。

　　养老保险金流动性困难，个人账户的普遍虚账和空账，养老保险覆盖面窄造成了养老保险的固态化。改革开放以前我国实行国有企业统包的养老保险体制，职工的工作变动，其养老保险会由新的企业承担，职工个人不因工作的变动而蒙受损失，养老保险不构成劳动力流动的障碍。随着改革开放的不断深化，所有制逐渐实现了多元化，要求劳动力市场化以实现要素的合理配置。而非国有经济、私营企业和三资企业职工的养老保险体制尚未建立，国有企业职工的养老保险不能随受保障主体的流动而流动，养老保险呈现固态化特征，造成国有企业和政府机关的下岗分流人员不愿到非国有经济部门工作。同时由于国有企事业单位职工养老保险没有个人账户积累，政府也没有对这部分资金作出安排，使得国有企事业单位下岗分流人员的劳动力成本明显高于农民工，非国有经济部门宁可雇佣农民工也不愿意雇佣国有企事业单位的下岗分流人员。面对国有企事业单位下岗分流人员不断增加和农民工大量进城的矛盾，政府不得不对劳动力市场进行干预，如北京市政府规定2001年外地务工人员在总量上不得超过95万人，而且附加了一些条件和繁琐的手续；广东省也出台了类似的措施。政府的干预进一步扭曲劳动力市场，加剧了市场分割，不利于劳动力市场的健康发展。

　　二、产生问题原因的初步分析

　　(一)养老保险金清偿能力不足。

　　过去我国职工的养老保险由企业统包，职工个人账户没有养老金的积累，而国务院文件所确定的养老保险体制改革目标是建立一种“统账结合”的部分积累制的养老保险体制，使劳动力市场真正具有流动性。对过去国有企业职工养老保险金的欠账就造成政府资产负债表上的隐性直接负债，构成政府规模巨大的转制成本，目前关于这一成本的统计缺乏统一的口径和标准，各种测算结果之间差距很大。但通过各种测算却可以得到一个明确的结论，即中国养老保险的转制成本非常高。如据世界银行1997年估计，中国养老保险的转制成本高达GDP的46％，如此规模的政府负债，在政府资产负债表中却没有相应的资产予以平衡，使养老保险改革的转制成本悬置，这就造成政府养老保险负债的清偿能力严重不足，成为养老保险和国有企业改革的一大隐患。/////

　　(二)企业统筹和社会统筹占养老保险金的比重低，财政负担沉重。

　　当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1／3，企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低(约90％)，企业筹集只占全部养老金的20％—25％，养老保险金欠缴严重，截至2000年11月欠费10亿元以上的省份有15个，欠费1 亿元以上的企业有6家；同时社会筹集的养老保险金只占全部养老保险金筹集额的15％—20％，造成了养老保险资金的筹集严重依赖财政筹集比重高达55％— 60％的局面，严重加剧了当前地方财政困难，是形成地方财政风险的重要因素。

　　(三)人口老龄化和赡养率提高。

　　当前和未来相当长的时期，我国将面临劳动力供给进一步增加和退休人口进一步增长的双重矛盾。随着社会主义市场经济改革的进一步深化和农村剩余劳动力供给的增加，就业问题将使政府不能够采取提高退休年龄的政策来减小养老保险金支付规模。随着人口老龄化趋势的加剧，估计我国大于60岁的老龄人口的比例将会从 1990年的9％上升到2030年的22％，(世界银行，1997)和赡养率(退休职工/在职职工)的提高，我国面临的养老保险资金流动性困难将会更加严峻。

　　(四)养老保险体制存在漏洞。

　　这是指非国有经济尚未建立职工养老保险，政府扩大养老保险覆盖面的政策收效甚微。对于国有企业而言，职工养老保险是由政府、企业和个人共同建立的，但对非国有经济而言，政府没有承担其应该承担的责任，企业承担了建立职工养老保险的全部成本，养老保险金只能靠企业和职工个人来积累。在这种条件下，非国有经济建立职工养老保险的成本远远高于通过奖金或红利的方式对职工进行补偿所带来的成本，其建立养老保险体制的动机严重弱化，养老保险覆盖面窄的问题没有得到有效改善。

　　(五)养老保险基金管理混乱，缺乏有效的法律保障。

　　目前我国的养老保险体制改革缺乏有效的法律保障，养老保险金的筹集、发放和管理混乱，养老保险基金的保值增值能力很低。我国养老金体制改革实行的是属地所有、属地负责的原则，即养老保险的责任主体是各地方政府，这就造成养老保险基金的管理分散化和低效率，养老保险基金的收益率很低甚至为负值，而且养老保险金挤占挪用现象比较普遍。如某省养老基金的收益率尚低于一年期银行存款的利息率，挤占挪用达到养老保险基金的近30％。基金管理的混乱和低效率严重的加剧了养老保险改革过程中的流动性困难。

　　三、完善我国养老保险体制的政策建议

　　(一)多渠道筹集养老保险改革的转制成本。

　　养老保险改革所带来的规模巨大的转制成本，作为政府的负债必须在政府的资产负债表中以相应的政府资产或资金收入予以平衡。国家应制定一个中长期财政计划，在若干年内逐步消化和吸收养老保险改革的转制成本，否则随着人口老龄化加剧和赡养率的提高，财政隐性负债将会急剧增加，威胁未来的财政稳固和财政的可持续性。根据国际上养老保险改革的成功经验，支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道：国有资产转移、征收新的税收、发行特别国债等。/////

　　1．国有资产的转移。国有资产转移所获得的资金数量是国有资产的规模和质量、资本市场的发达程度和资本市场的吸收能力的函数。对于我国而言，完全依赖国有资产转移来满足养老保险改革的转制成本是不恰当的政策选择。(1)国有资产转移收入受到国有资产的规模和质量的限制。截至1999年，虽然我国国有资产总规模达46000亿元，但扣除国有企业负债，国有企业净资产仅为11500亿元，而且国有资产的质量比较低。(2)受到资本市场吸收能力的限制。虽然我国目前居民储蓄存款超过6万亿元，但如果发生大规模的资金转移，一些中小银行，甚至是四大国有银行都会出现流动性危机，甚至是清偿能力的危机，改革的政策取向和力度都受到很大的局限。(3)更为重要的是受到资本市场发达程度的限制。要实现国有资产在转移的过程中不缩水和不引起股市震荡，必须具有发达和完善的资本市场。对于我国而言，要在短期内完善资本市场是不现实的。

　　即使如此，国有资产的转移仍不失为我国养老保险改革转制成本的一条重要融资渠道，在目前条件下，要实现这一政策目的，就必须转变当前的政策重点，改变把资本市场作为国家解决政府资金困难的工具这一现状，不要寄希望于资本市场成为挽救企业的工具，成为支持企业转制的主要手段，或成为企业进行永久融资的工具。资本市场必须提高市场进入标准而不是降低标准，建立有效的退出机制，改变目前上市公司质量低下的局面，适当减缓企业上市速度，把加大减持国有股作为政策重点。

　　 2．在继续实行财政收入增量3％转入养老保险基金政策的同时，开征新税种或提高某些税收的税率。政府可以运用政府的强制力增加新的税收以平衡养老保险改革的转制成本，但这些税收不应成为政府对在职职工的养老保险的未来承诺，不应与纳税人的未来利益挂钩，而只是用于对养老保险转制成本的消化和吸收，否则政府的隐性直接负债将会剧增，而缺乏必要的资金来源。在税种的选择上要坚持税收中性的原则，主要选择具有累进性特征的税种。(1)开征社会保障税。征收社会保障税支付养老保险金是国际上通行的办法，这样可使所有工薪收入的职工和用人单位都成为社会保障税的纳税人，以保持养老保险金的流动性。(2)开征资本利得税。资本市场的完善和发展在于制定完善的政策法规，增强市场的透明度，降低市场的投机倾向，增强资本市场的投资功能。资本利得税在目前我国个人收入难于统计的条件下，是体现累进税制优点的一个比较好的税种，应把资本利得税列入养老保险改革转制成本的平衡项。完善资本市场不应以免征资本利得税为代价，同时资本利得税的征税成本较低，可以通过证券交易所代扣代缴的方式实现，具有现实的经济理性。(3)开征遗产税。遗产税也是体现个人收入累进税制特点、体现社会公平的税种，也是平衡养老保险改革转制成本的一个合适的税种。随着人均收入的提高和收入分配集中化倾向的加剧，遗产税将成为平衡养老保险负债的一个重要的平衡税目。现在重要的问题是如何通过合理确定征收方案降低税收成本的问题，使征收遗产税具有合理的经济理性。(4)银行存款利息税的税率改为累进税率率。银行存款实行实名制和银行间实现联网为实现利息所得税从固定税率向累进税率转变创造了条件，要选择适当时机对银行存款利息征收累进利息所得税。

　　3．发行特别国债。发行长期的特别国债是政府支付养老保险转制成本的又一条可行的筹资渠道。智利的经验表明，通过制定恰当的政策，特别国债相当大部分 (40％)由养老保险基金持有，既可以使养老保险转制平稳过渡，减小震荡，使转制的成本最小化，又可以从体制上改变政府管理养老保险基金的低效率和养老保险基金的挤占挪用问题。

　　(二)有效抑制养老保险基金的支出规模，使养老保险的水平与经济发展水平相适应。

　　养老保险需求是无限的，而资金筹集的水平是有限的，是一定时期经济发展水平、人均收入水平、就业率、赡养率的函数。养老保险水平应保持在一个合理的区间：其最低应高于职工退休后生存的需要，最高应低于劳动力的边际收益。养老保险水平高于劳动力的边际收益，将对劳动效率产生抑制作用。目前体现劳动力边际收益的最佳指标是人均收入水平，而不是工资水平，所以养老保险统筹部分应与人均收入挂钩，确定一个合理的替代率，而不是目前所实行的与工资挂钩的政策。同时，要实行区别对待的原则。随着改革开放和市场经济的发展，经济发展水平和人均收入水平在地区间事实上存在巨大的差异，不同地区的养老保险金的水平应与该地区的人均收入水平相一致。如上海2000年人均国民收入已经超过了4000美元，人均收入超过了1万元，其养老保险水平就应与地区人均收入水平保持一致而高于其他地区。/////

　　(三)养老保险基金管理市场化、规范化。

　　我国养老保险体制改革所面临的流动性困难和清偿能力不足，一方面是资金的筹集不足，另一方面则是管理的问题。当前养老保险改革的政策取向是逐步向“统账结合”的部分积累制过渡，基金管理市场化是养老保险改革的内在要求，否则，提高养老保险基金的收益率，实现基金的保值增值，实现基金积累的目的将难以达到，个人账户仍将是空账、虚账，“统账结合”的改革目标将会落空。长期的实践表明，基金管理是一个市场化要求非常高的项目，政府不具备直接管理基金的能力，政府管理养老保险基金会造成基金的浪费和低效率。基金管理应建立在部门利益和个人利益之上，不应由政府部门直接管理基金，在基金管理过程中再一次形成既得利益部门，然后形成改革的阻力。目前而言，基金管理市场化的成本是最低的，改革时机也是最佳的，应不失时机地积极推动基金市场化管理。

　　1．分别成立中央级养老保险基金和地方级养老保险基金。养老保险体制改革不可避免涉及地方间利益转移，为了体现各地方利益，应同时成立中央级和地方级养老保险基金，把中央企业的国有股转移收入以及中央级税收收入转移到国家养老保险基金，各地方所有企业转移收入和地方税收收入的大部分(如90％)转入地方养老保险基金，小部分转入国家养老保险基金，以增强中央转移支付的规模和能力。中央级保险基金由国家养老保险基金管理委员会管理，地方级基金由统一的地方养老保险基金管理委员会管理，由专业的基金公司经营。地方基金管理委员会成员由各地方政府派代表担任委员会理事，委员会在基金的管理中行使董事会职能，理事投票权的大小以其所代表的基金份额确定，以充分体现地方利益。由管理委员会聘任专业的基金公司进行管理，成立由有关专家组成的监事会，负责监督基金运作的合法性、合规性，这样既能在基金管理中体现地方利益，又能克服基金分散管理的低效率，使基金经营真正实现市场化，实现基金的保值、增值和基金的积累。

　　2．专业公司的选择上应给予外国公司或共同基金以国民待遇。国外的共同基金或保险公司有着专业经验和雄厚的资金实力，有利于养老保险基金的规范运作和风险分散，有利于减小财政对基金最低收益率担保所带来的财政或有负债规模。同时，随着我国加入WTO，金融服务领域开放进程将会加快。在这种条件下，与其被动地等待外国公司的进入，不如主动地制定政策，允许其进入国内市场，降低对国内金融市场的冲击。

　　3．基金细分。养老保险基金的巨大规模使其足以对资本市场产生严重的冲击，可以采取基金细分的原则把养老保险基金分成若干个小规模基金，每个专业公司或共同基金只被允许经营其中一支，经营的分散化机制可以减轻市场的投机压力，又能有效地降低财政所承担的风险。

　　4．逐步实现中央对地方养老保险金转移支付规范化。由于当前养老保险采取的是属地原则，中央对地方的转移支付涉及地方间利益的转移。中央政府应明确制定养老保险金转移支付标准和程序，保证转移支付公开、公正、公平，保证转移支付的效率。同时，可以有效地抑制在养老保险基金筹集时地方政府的道德风险。

　　养老保险改革涉及中央、地方、企业和每一个职工的利益，关系到劳动力市场化改革的成败，关系到国有企业改革的成败，关系到财政的稳固和财政的可持续性，必须采取措施尽快改革和完善我国养老保险体制，这是建立社会主义市场经济体制的本质要求。一方面，要通过多渠道筹集资金、压缩养老保险金支出水平，改变当前养老保险基金改革过程中存在的流动性不足和清偿能力不足的问题，其中加大筹集资金的力度是当前工作的重点。另一方面，也可以说是更重要的一方面是实现养老保险基金运作的市场化。只有这样，养老保险体制改革才能走向成功。