——关于建立我国环境污染责任保险制度的若干思考

　　环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。它是一种特殊的责任保险，是在二战以后经济迅速发展、环境问题日益突出的背景下诞生的。在环境污染责任保险关系中，保险人承担了被保险人因意外造成环境污染的经济赔偿和治理成本，使污染受害者在被保险人无力赔偿的情况下也能及时得到给付。

　　由于环境污染责任保险对环境损害赔偿的有效性，使环境污染责任保险从产生发展到成熟完善短短数十多年的时间，成为西方发达国家通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题，达到治理环境风险的主要金融工具，也成为企业风险管理部门管理环境风险的重要方式。我国环境污染责任保险制度还处于起步段，虽然有了一些实践经验和理论研究，但在具体的制度设计和技术标准上还有待进一步完善。因此，充分借鉴国际先进经验，结合我国的现实国情，合理设计环境污染责任保险的制度框架和具体措施，对于强化环境风险控制，完善环境侵权损害民事赔偿制度，切实保障公民的环境权益具有极为重要的意义。

　　开展环境污染责任保险的必要性

　　1.我国已进入环境污染事故高发期。近年来，全国相继发生一系列重大环境污染事件，并造成重大损失。据统计，我国1998年发生的环境纠纷达到18万件，1999年增加到25万件，2000年超过30万件。从2005年11月13日我国石油集团公司吉林石化发生爆炸、造成松花江水污染事件，到2006年4月17日第六次全国环保大会召开，共发生各类重大突发环境事件76起，平均每两天就发生一起 。2008年环境保护部直接调度处理的突发环境事件135起，比2007年增长22.7%，其中重大环境事件12起，较大环境事件31起，有57起是由安全生产事故引发的，我国突发环境事件总体呈上升趋势。在这样的大背景下，在我国建立环境风险管理的长效机制就显得非常迫切和必要。在不断提高政府环境事故预防管理能力的基础上，必须充分利用社会各层面的监管力量，参与到环境事故预防体系中，有效的避免环境事故的发生。通过环境污染责任保险制度，保险公司出于减少自身经营风险的目的，会积极加强对投保企业的监督，这是对行政监管的重要补充，并将会为监管部门等方面提供更为全面翔实的信息，有利于提高预防环境事故的能力。

　　2.完善环境污染损失赔偿，降低政府处理环境事故成本的需要。1998～2005年间，我国因发生环境污染事故造成的直接经济损失年均为1.4亿元，2006年污染直接经济损失达到13471.1万元，而相应的污染事故赔、罚款总额为8415.9万元 ，低于事故造成的直接经济损失。由于现阶段环境污染赔偿制度十分不完善，污染事故罚款总额及污染事故赔偿总额远远不足以偿还事故造成的直接经济损失，国家和社会承担了大部分环境危害及相应的经济损失。通过环境污染责任保险等社会化途径，能有效分散企业风险，大大减少环境污染事故对企业经营活动的影响，同时也履行了企业的环境责任，政府在处理环境事故时也减少环境恢复和救济等方面的支出。从长期看，环境污染责任保险是完善我国环境污染损失赔偿制度的重要途径。

　　3.保障污染受害者权益，维护社会稳定的需要。虽然在我国现行的法律和制度中，环境污染受害者可通过民事侵权诉讼的途径寻求赔偿，但是由于环境侵权案件往往包含许多专业性、技术性问题，而且有些损害后果也并非立刻显现，导致此类案件审理周期较长，客观上增加了受害者取得赔偿的难度。即使受害者胜诉，也可能因为企业的赔偿能力不足和“执行难”等原因，难以及时获得赔偿。针对这一问题，如果实行环境污染责任保险制度，则一旦发生环境污染事件，保险企业将及时向受害者支付赔偿，避免出现受害者所受损害长期化、复杂化的局面。

　　4.有助于降低企业破产风险，保障企业持续经营的需要。高环境风险已是当前许多行业无法回避的事实，随着我国环境执法能力和水平的不断提高，企业因环保带来的经营风险也在不断增加，企业迫切需要通过合法的市场手段将责任风险转移出去或将其限制作最小程度内，以应对激烈的市场竞争。企业可以通过购买环境污染责任保险产品，用少量可确定性的支出（保费）减少未来的不确定性，保证生产、经营持续稳定进行，从而避免了侵权人因赔偿负担过重甚至破产而影响经济社会的发展，这也是环境污染责任保险能够得以应用和发展的主要原因。

　　环境污染责任保险的发展现状及进展

　　环境污染责任保险在我国的实践大致分为两个阶段，第一阶段是上个世纪90年代初，这一阶段的特点是部分城市推出了环境污染责任保险产品，但市场成效并不理想，到90年代中期相关保险产品就退出了市场。第二阶段以2007年底由环保部与保监会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（后简称“意见”）为标志，环境保护部、保监会等国家相关行政管理部门积极推动环境污染责任保险，试点在更多的省市和行业展开。与第一阶段相比，现阶段的环境污染责任保险实施的政治和政策条件都发生了重大变化。科学发展观、环境保护历史性转变的提出，为环境污染责任保险的实施提供了强大的政治和战略保障，国家鼓励运用经济手段解决环境问题、相关行政管理部门的积极参与为环境污染责任保险的实施创造了良好的政策环境，保险市场逐步走向成熟并具备开发环保产品的能力、公众对保障环境权益的需求等，为环境污染责任保险的实施形成了有利的市场环境。

　　2008年环保部与保监会在苏州召开了全国环境污染责任保险试点工作会议，标志着试点示范工作全面启动，江苏、湖北、湖南、河南、重庆、沈阳、深圳、宁波、苏州等省市作为试点地区展开了相关工作，并初步确定以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业、垃圾填埋场、污水处理厂和各类工业园区等作为主要对象开展试点。2008年7月，平安保险湖南分公司对昊化化工公司因事故引起的污染损害进行了赔付，这是《意见》发布后全国首例环境污染责任保险赔付案，引起了社会的广泛关注。

　　当前环境污染责任保险面临的主要问题及其原因分析

　　环境污染责任保险在我国已经实施近两年，取得了积极的社会反响，环保与保监部门的协调工作机制已经建立，多个环境污染责任保险产品投入市场，各地的试点工作也在稳步推进，全国环境污染责任保险试点取得了阶段性进展。但总体来说，我国环境污染责任保险尚处于发展初期，相关法律、标准、运作等方面还存在一些问题。虽然这些问题是环境污染责任保险制度完善过程中必然会出现的现象，但必须充分分析这些问题，找出产生这些问题的深层次原因，将是进一步深入开展环境污染责任保险工作的关键。

　　1.环境污染损害赔偿责任不明确，环境污染责任保险实施缺乏内在动力。我国在环境污染损害赔偿责任方面的规定并不明确，责任追究主要依靠行政处罚，环境事故的民事责任和刑事责任追究制度非常不完善，而法律赋予的行政处罚额度有限，许多环境事故肇事者只承担了少量的污染损失，当地社会和地方政府则承担了大部分的损害，而且受损的环境和生态系统往往并不计入污染损失当中。在环境污染损害赔偿和责任追究制度不完善的情况下，企业既缺乏环境风险防范的意识，也不承担全部污染损害的赔付责任，大多不愿意将环境风险管理纳入经营成本之中，因此也就不具有购买保险的需求，导致环境污染责任保险的推广缺乏内在推动力。

　　2.环境污染责任保险的推广缺乏法律保障。我国现阶段的环境污染责任保险是在缺乏立法的基础上开展的，目前还没有国家层次的法律法规对环境污染责任保险的有关规定。虽然各级环保和保监部门发布了一些指导意见或工作方案，能在一定程度上保障它在特定区域和范围内实施，但从该险种的长期发展来看，缺乏法律保障还是制约它的一个关键因素。实践表明，环境污染责任保险在试点过程中遭遇的诸多问题，其中没有法律保障是环境污染责任保险推进中的最大难题 。因此，在相关环保立法中明确加入环境污染责任保险的内容，是当前环境污染责任保险制度完善的关键。

　　3.地方试点缺乏国家在政策、资金等方面的支持。我国目前还没有专项资金支持环境污染责任保险试点工作，试点工作的主要经费依靠地方财政支出。作为国家重点推动的环境经济政策之一，环境污染责任保险的试点工作应有专项资金的支持，不仅要保证试点工作的协调、调度、统筹方面的经费，而且要有一定的资金对积极参与的投保企业和保险公司予以适度补贴，毕竟试点初期市场经营风险较大，不确定因素较多，只有确保参与试点的企业运作良好，才能吸引更多的相关企业参与到环境污染责任保险中来。此外，多数参与试点的地方希望环保部能够发文明确支持地方的工作，便于地方捋顺关系，协调相关部门开展工作。

　　4.缺乏对投保企业和保险公司激励机制，保险公司的经营风险较大。在环境污染责任保险开展初期，相关的法律和政策体系非常不完善，投保企业的风险防范预期和保险公司的盈利预期都很难确定，社会对它的了解度和认可度不高，参与的投保企业和保险公司数量不多，这不符合保险业最基本的“大数原则”的要求，在缺乏必要激励机制的情况下，保险公司的经营风险被增大很多，同时投保企业也会因提交保费增加运营成本而降低在同类企业竞争力。考虑到环境污染责任保险具有较强的公益性，以及鼓励更多排污企业参与进来的因素，在试点阶段还是非常有必要制定可行的优惠政策，对两类企业予以支持。

　　5.环境污染责任保险缺乏相应的标准，保险产品定价和损害赔付都缺乏指导。目前环境污染责任保险的推广还面临着许多技术性问题，国家尚未制定环境风险评估方法、污染损害认定和赔偿标准等。由于缺乏环境风险评估方法，环境风险的识别和量化难度很大，而且行业和企业间的差异也比较大，保险公司很难判断企业的根据企业的环境风险进行产品定价。此外，由于缺乏国家环境污染损害认定和赔偿标准，保险公司从保护自身利益的角度出发制定赔偿条款，导致大多保险产品出现赔偿范围窄、免责条款过多等问题，削弱了它的公益性，盈利性的特征过于明显。因此，相关环保标准的缺失，已经影响到环境污染责任保险的推广程度和政策目标。

    国际环境污染责任保险实践经验总结与评价

　　环境污染责任保险是随着责任保险应用于环境事故领域而产生的一个创新性险种，因在各国应用的领域有所不同而在名称上有所差异，如美国称之为环境损害责任保险，英国则称为环境损害和属地清除责任保险等。20世纪70年代以来，环保浪潮席卷西方国家，环境责任理论随着公民环境权理论的建立获得了极大的发展，环境污染责任保险也随之繁荣起来。

　　（一）国际上环境污染责任保险的主要发展模式。由于环境污染原因的复杂性和环境风险责任承担的特殊性，加上各个国家不同的国情，环境污染责任保险也呈现出不同的发展模式。目前，国际上较为成熟的环境责任保险分为强制性环境污染责任保险和自愿性环境污染责任保险 两种模式。在这两种模式的基础上，各国根据实际需要，也衍生出一些新型模式，但基本上还属于这两种保险的范畴。

　　其中，实施强制性环境污染责任保险 的国家包括美国，德国、俄罗斯、阿根廷等，主要针对其国内环境风险较大的企业或设备等有限领域采取强制保险。强制性环境污染责任保险的实现形式并不只是保险一种，有些国家也在法律中规定了财务担保或保证、基金等其他资金保障形式。而实施自愿性环境污染责任保险的国家则以法国和英国为代表。从各国环境污染责任保险的业务量来衡量，自愿性保险是主体，也是强制性保险的基础。但随着环境意识的逐步加深，单一实施自愿性环境污染责任保险的国家越来越少，许多国家大多采用自愿与强制相结合的模式，更大程度地发挥环境污染责任保险的作用。

　　（二）国际环境污染责任保险的主要特征与发展趋势。随着环境污染责任保险的不断发展，各国的环境污染责任保险产品设计也呈现出一些共同的特征，主要表现在承保范围扩大化、索赔时限长期化、产品种类多样化、风险管理专业化、产品效用公益化等几个方面。此外，由于各国环境污染责任保险的侧重点有所不同，使其在运作方式、产品类型等方面也有所差异，但在总体发展趋势上仍然表现出一些共性，代表了环境污染责任保险的发展趋势。

　　1. 立法是环境污染责任保险制度不可或缺的重要组成部分。从各国实践来看，立法是开展环境污染责任保险的基础，也是衡量一个国家环境污染责任保险发展水平的重要标准。从上世纪70年代，美国的环境立法催生出了环境污染责任保险这一加强环保的金融工具。随后，其它国家也纷纷以立法的方式确定了环境污染责任保险的法律地位，运作模式、承保方式、管理机构、赔偿责任、重点领域等各方面的具体内容，使环境污染责任保险具有了法律上的强制力。

　　2. 强制性是环境污染责任保险的一个重要发展趋势。由于强制性保险的承保范围主要针对环境问题比较突出的领域，不论是在风险预防、还是在损害赔偿方面都发挥了积极作用，因而日益受到世界各国的普遍重视。目前，实施强制性环境污染责任保险的国家通常是以制定名录的方式实现强制管理。名录的对象一般根据各国的实际管理需求界定，主要分为针对设备的名录、针对产品的名录和以环境风险评价为标准的名录。

　　3. 规定了污染损害赔偿责任，更加重视环境损害修复费用的赔偿。各国都在相关的法律中，对污染损害赔偿责任进行了明确规定，对于规范环境污染责任保险产品赔付条款和赔付活动起到了关键作用。同时，各国更加重视环境损害的修复责任，美国和德国的法律在这方面都有明确的要求和规定。阿根廷的环境污染责任保险则基本上只为环境损害修复服务。

　　4. 建立环境救济基金，完善损害赔付和救济机制。出于控制经营风险的目的，每份环境污染责任保险保单都对保险期内的单笔赔偿额与多次事故赔偿总额的上限做了规定。为解决污染损害超过保险赔偿上限，且投保人无力赔付额外损失的问题，一些国家建立了环境救济基金。例如，印度在实施公共责任保险的同时建立了环境救济基金，并从法律上对基金用途、基金的介入时间、基金的来源等方面做了明确规定。环境救济基金在国际上是一个新课题，是化解环境污染引发的社会矛盾及保障公民环境权益的重要补充，非常值得研究和借鉴。

　　完善我国环境污染责任保险制度的若干思考

　　环境污染责任保险是一个舶来品，国际发展经验对我国发展环境污染责任保险具有重要的参考价值。结合我国国情、借鉴国际经验、把握发展趋势、解决制约因素，是当前推进环境污染责任保险的重点工作。

　　（一）应对金融危机，适度调整环境污染责任保险现阶段的发展策略

　　现阶段我国社会主义市场经济体制建设尚不完善，环境成本并没有完全体现在产品和服务当中，运用经济手段解决环境问题的经验还比较匮乏，特别是金融危机对我国宏观经济的影响尚未结束，推行依靠市场机制调节的环境污染责任保险面临着不小的挑战。因此，应根据经济形势和国家经济发展重心的变化，适度调整现阶段环境污染责任保险的发展策略。目前，应集中力量推动试点工作，加强环境污染责任保险的数据积累、技术储备、产品研发、标准制定等方面的相关研究，逐步完善相关机制和政策，重点解决试点中出现的技术难题，形成成熟的技术支撑体系，为今后全面推广环境污染责任保险奠定基础。

　　（二）完善责任追究制度，形成环境污染责任保险发展的内在动力

　　我国当前迫切需要建立环境损害责任追究制度，让环境事件肇事者承担相应的刑事和民事责任。只有对企业形成真正的环保责任约束力，才能在市场上产生对环境污染责任保险的需求。一方面，要在相关法律中明确环境事故肇事者应承担的赔偿责任。国际上通行应承担的责任包括：人员伤亡、财产损害、生态环境复原（或修复）及相关的评估费用等，对这些责任的规定可以在一个专项法律中明确，也可以在多个法律中进行规定。另一方面，要强化和落实责任追究制度，改变以往主要依靠行政处罚的方式，采取多种方式追究肇事者的赔偿责任。让肇事者切实体会到法律的严肃性及赔偿的强制性，认识到环境风险防范的重要性，从而提高全社会对环境污染责任保险的重视程度。

　　（三）建立完善的法律体系支撑环境污染责任保险

　　立法是当前环境污染责任保险制度建设的首要任务，必须尽快建立有利于环境污染责任保险推广的法律体系。首先应率先开展国家层次的立法，在《环境保护法》或《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等专项环保法律的修订过程中写入环境污染责任保险的内容。其次，制定环境污染责任保险的实施细则或管理办法，对环境污染责任保险与民事责任制度的关系、责任保险的适用范围及其标的限定、责任保险的第三方地位、责任保险人的给付责任、责任保险第三方索赔的抗辩与和解等问题做出明确规定。此外，应鼓励具有一般或特殊地方立法权的地区和城市率先开展环境污染责任保险立法工作，制定配套的法规、政策和管理办法，先行先试，为国家相关法律制定积累经验。

　　（四）采用强制与自愿相结合的保险模式，制定配套行业工艺名录

　　我国环境污染责任保险实践较少，企业环境风险防范意识和社会责任意识还比较薄弱，不具备完全实行自愿保险的市场基础。鉴于近年来我国环境污染日益严峻的形势，应参照国际经验采取强制与自愿相结合的保险模式，鼓励企业自愿购买环境污染责任保险，而对于环境风险大、污染程度高的区域或行业，应实施强制性环境污染责任保险。同时，实施强制性环境污染责任保险制度必须制定必要的配套行业工艺名录。一方面，应充分分析高污染、高环境风险行业的经济贡献、污染排放、污染事故发生率、技术进步、社会影响等因素，研究提出强制环境污染责任保险的行业工艺名录，确定哪些行业的哪些工艺需要强制购买环境污染责任保险。另一方面，应研究提出名录制定的技术指南，规范名录制定程序和工艺筛选的指标与参数。

　　（五）制定适用于环境污染责任保险的环保标准

　　环境污染责任保险的推广与科学合理的环保标准密切相关，其中最为关键的是行业环境风险评估准则和污染损害赔偿标准。行业环境风险评估准则主要用于测定行业的环境风险等级，评价行业的实际污染与危害，确定哪些行业需要实施强制环境污染责任保险，从而为保险产品的设计与定价提供依据。而污染损害赔偿标准则主要用于规范损害赔偿范围，核算污染实际造成的损失。因此，研究制定上述两项标准是推动环境污染责任保险的基础性工作。有关部门应结合已有的研究成果和实践经验，尽快制定出台相关标准，有效促进环境污染责任保险的推广，切实发挥环境污染责任保险维护受害者权益的功能。

　　（六）推动建立环境救济基金，形成完善的赔偿与救济机制

　　环境救济基金作为环境损害赔偿的有效补充，也是国家赔偿与救济机制的重要组成部分。它可以在发生特大环境事故甚至环境灾难时，对超出环境责任保险限额且投保人无力承担的赔偿责任给予赔偿，从而切实维护污染受害者的权益，化解环境事故引发的社会矛盾。环境救济基金可以参考国外经验，通过多种渠道筹集建立。（1）政府通过国家财政拨付转移一部分资金；（2）将一部分排污费及以后将要征收的环境税投入基金；（3）通过社会团体、个人捐赠等筹集；（4）可以参考美国和印度的经验，对环境事故高发行业征收特别税用于基金。

　　（七）加强环保、保监等部门的协调配合，制定完善相关政策体系

　　环境污染责任保险是一项公益性显著的保险产品，它在初期阶段需要国家予以政策支持，应参照国际经验出台适宜的优惠政策，重点研究制定有利于环境污染责任保险的财税政策，设立财政专项资金支持环境污染责任保险试点工作，吸引更多的排污企业购买环境污染责任保险，这也符合国家节能减排的政策方向。因此，有必要加强环保、保监等相关部门的协作，明确各自职责与分工，制定完善相关政策体系。可考虑建立联合的常设性机构，组织协调各相关部门开展环境责任保险工作，及时进行信息沟通与交流，着重解决保险实施过程中所出现的问题，确保环境污染责任保险按照既定政策目标发展。同时，应鼓励更多的社会化服务组织参与到环境污染责任保险工作中，重点为保险公司和投保企业提供风险评估、政策咨询等专业化服务，解决它们环境评估能力差和缺乏环保人才等问题。

    （作者系中国保监会政研室主任）