中国过渡期社会保障的政策选择分析

    摘要：过渡社会经济形态对社会保障的影响体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的（社会心理的）、政治的因素。过渡期社会保障的体系建设明显应有别于工业化已完成的西方市场经济国家。中国过渡时期社会保障体系的制度建设和完善，只能适应过渡时期社会发展的实际状况。在社会的过渡转型时期，政府有效地发挥作用十分关键，同时应坚持社会保障制度的基础性、差异性和过渡性原则。

　　中国社会保障制度自20世纪80年代末以来，经过不断地改革与完善，已经建立了较为完备的、功能多样的社会保障体系，发挥了弥补市场缺陷、保障社会稳定的积极作用。随着社会转型和市场经济体制的进一步发展，社会保障体系的进一步完善却面临着相当严峻的现实困难，社会各方面对社会保障的强烈需求与社会所能提供的实际保障供给存在难以逾越的鸿沟。社会保障增进社会福利的前提是具体的经济条件和社会文化环境因素的制约。我国的社会保障模式的选择，决不是现收现付、部分积累及完全积累模式的孰优孰劣或简单的“菜单式搭配”，或者是当前通过国有股减持募集资金，解决个人账户“空账”的燃眉之急。从实际的情况观察，在我国的收入分配领域，由于“制度内”差距的日益缩小，资源配置和分配体制运行所产生的效率问题突出，而在再分配领域，由于“制度外”的收入差距急剧扩大，社会保障的体系构造陷入传统体制和国有企业改革思路的困境，又未能在更大程度和范围内推行公平的理念，导致目前社会收入差距急剧扩大，因失业、年迈、疾病等社会风险引致的社会保障问题日益突出。

　　一、社会保障政策的调整必须适应于过渡经济期的社会发展状况

　　过渡经济是指这样一种经济社会转化的状态，即传统的计划经济实行经济制度转轨，最终实行市场经济的一种经济过渡状态。中国经济与社会体制改革的目标是实现社会主义市场经济体制，在大规模的市场转型发生之前，政体和主导性的意识形态都会发生根本性的转变，这样就为大规模的、以国家立法形式进行的市场转型提供了可能性。中国经济与社会的过渡时期是社会结构转型过程中必然表现的一种状况。适应于过渡经济的要求，由经济制度和社会制度组成的社会各个系统之间需要相互协调地共同发展，减少系统内部组成部分以及系统与系统之间的负面作用是整合社会发展潜力的基本条件。一般而言，过渡期经济社会条件有其内在的规定性。发展经济学家阿瑟·刘易斯在其论著（经济增长理论）中对此有过精辟的论述。对于这种由一种生活方式向另一种生活方式转变的变革，刘易斯认为虽然我们不能防止，但是可以加快或阻止变革，并且把这种变革的最大制约因素限定为社会态度和制度。刘易斯显然涉及到两个十分不同的问题：其一，过渡经济是不可避免的，并且将这种过渡经济同时理解为包括生活方式在内的过渡社会形态；其二，十分清晰地把社会态度和制度限定为最大制约因素，这实际上是指出了制度因素和非正式制度因素在过渡经济中的关键作用。刘易斯对社会过渡问题的论述对于中国过渡经济时期的社会保障制度建设有十分重要的意义。社会保障的双重社会效应是比较复杂的，作为一种社会制度和经济制度的复合体，我们有理由说明要加大对社会保障的社会供给，但同样有理由说明应该限制社会保障的社会需求，如果不是在过渡经济理论背景的基础上进行比较，就很难得出较为一致的结论。值得注意的是，刘易斯所说的过渡问题是从传统社会过渡到资本主义的市场经济，这是与我国目前的社会转型与经济转轨是有差距的，但是并不排除其理论应用的合理性。

　　从纯粹经济的角度而言，中国过渡期社会保障的关键问题是确定适度保障水平。社会救济的对象和待遇的决定是这样，养老保险替代率的决定也是这样。然而，在纯粹经济的原因背后，决定一个社会的社会保障状况的最根本原因是社会发展制约性。社会发展对社会保障体系的制约性体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的（社会心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起着更重要的作用。所以，任何单纯从经济上分析解释社会保障制度与体系建设的结构范式都是不妥当的。/////

　　综合来看，过渡期社会保障的政策选择受社会发展制约的表现有如下4个方面。（1）表现为经济条件的决定性。社会财富的积累、社会生产力的整体水平以及社会结构的整合程度、社会阶层的分布状况等等因素是改革与完善社会保障制度的基本条件，但不是唯一起决定作用的因素。（2）表现为社会意识形态的决定性。一定的社会思潮、经济理论导向等主观的影响因素都会推动政府和社会公众迅速达成较为一致的社会经济改革方案，进而改变社会经济的整体状况。社会意识形态层面的因素可以独立地发生作用，但依赖于社会经济条件所允许的改革路径和改革可能实现的目标范围。（3）体现为社会保障调整的阶段性。随着社会经济条件的实际发展状况的变化，社会保障体系的调整是社会所需要的。在社会经济状况趋于上升的时期，社会保障的范围就倾向于扩大，保障水平也倾向于提高，反之亦然。同时，合理的社会保障体系的构成应包括由低到高的多层次分布的社会保障水平，或者说是由基本的保障到补充的保障共同构成的一个体系，形成由收入保障和社会服务保障等多项保障内容相互配合的格局。（4）体现为个人与集体或社会之间，在社会保障关系上有一个合理的分工。社会保障是社会所需要的，但社会保障不能理解为全民的社会安全，也不等于将个人的责任转嫁于任何一个集体或社会。在开始的时候，个人必须为自己负责，只有当个人负责还嫌不足或者必须停止时，国家或社会才需要发挥义务。社会发展的制约性意味着没有全能的政府，进一步讲，社会政策实施的目的并不是使每一个人从一出生就得到全部的保障。二战后任德国经济部长后任总理的艾哈德十分精辟地指出：如果社会保障“绝对没有任何风险，那么就不可能指望他们的精力、才干、创业精神和其它优秀品质得到充分发挥，而这些品质对民族生存和未来都是至关重要的”。

　　从中国社会保障制度改革的政策选择分析，中国在借鉴吸收国外发达国家社会保障的成功经验时，并没有比较充分地结合中国社会发展的实际状况，合理构建中国社会保障制度体系的长远规划，因而出现了较多的政策性失误，社会保障各个项目的具体制度和职能并不清晰，需要进一步加以改革与调整。从这个意义上讲，中国社会保障改革与完善的理论研究必须尽快跟上，剖析中国社会发展状况对建立现代社会保障体系的制约机制，提供符合社会发展需要的中国社会保障可持续发展的制度体系是至关重要的。

　　二、吸收借鉴国外社会保障的理论与实践经验应区别国情差异性

　　迄今为止，社会保障制度已经不同程度地在世界上150多个国家建立了，它发挥着保障人们生活、稳定经济发展等重要的社会职能。完善的社会保障制度越来越成为衡量社会发展文明程度的一种指示器，然而，在如何确立适当的社会保障制度以及怎样有效地实施社会保障方面，世界各国的实践又是丰富多彩的，没有一个统一的模式。回顾社会保障制度发展的历史，从德国政府正式建立现代社会保障制度以来，社会保障制度的内涵与体系安排远非当初建立时期所能比，已经成为现代社会经济制度的当然组成部分，也是社会文化须臾不可缺少的一个基本成分。

　　一般而言，西方发达国家社会保障的发展历经两个明显阶段，而且这两个阶段均一致地体现了社会发展的历史制约性。第一阶段是从二战后到70年代中的黄金时期，社会保障制度在世界各国都得到极大的发展。各国政府用于社会保障的开支也急剧地增加，最高者如瑞典社会保障开支占政府总支出的60％左右，一般的OECD国家也达到30％一40％不等。由于有快速发展的经济支撑，社会保障的范围极大地扩张，一时间对社会保障的埋怨之声销声匿迹。至于西方国家对社会保障进行社会福利型和投保自助型的划分，只是在社会保障制度的具体选择时增加了社会文化因素而产生的变异，本质上并不违背社会保障的扩张性发展。

　　第二阶段是指进入70年代中后期以后的改革与调整时期。各国社会保障状况受到世界经济发展停滞的影响，纷纷走上改革的道路。英国、瑞典甚至因为社会保障制度引起的经济发展和社会生活方面的诸多问题而被称为“英国病”、“瑞典病”。这种事实说明，继续维持已经持续膨胀的社会保障支出已为社会经济条件所不允许，因而不得不对社会保障制度体系进行一系列的调整，包括保障范围、支出标准、社保基金管理等各个方面作出不同程度的变革，以适应促进就业，振兴经济的要求。

　　西方国家社会保障制度两个阶段的转换，政府需要克服的一个主要阻力是公众的舆论。政府必须付出很大的努力来说服公众支持社会保障制度的改革。在难以与公众达到一致意见的情况下，政府仍然需要推进社会保障的改革。上世纪80年代初英国政府是如此，现在的美国布什政府也是如此。布什政府沿袭上届克林顿政府社会保障的改革动议，正在寻求新的社会保障改革方案，力图走出经济疲软的阴影。回顾社会保障制度发展与改革的过程，一个基本的事实就是，社会保障的需求与供给